Парламентарная монархия. Отличительные признаки.

       Высокий авторитет представительного  учреждения основывался на возможностях, которых парламент сумел добиться  за первые полтора столетия своего существования. Его компетенция к середине 15в. была уже вполне обозначена. Необходимо иметь в виду, что в этот период происходило становление системы государственного управления в Англии¹⁷.

     Важным  элементом этого процесса стало  разделение функций королевской администрации (прообраз современной исполнительной власти) и парламента.   Особое значение имело деятельность парламента, связанная с налогообложением. Фискальная система государства еще только формировалась, и многие налоги, в первую очередь прямые, явились чрезвычайными. Отметим, что налоги в Англии платили все, и не только третье сословие, как во Франции. Это обстоятельство устраняло одну из возможных причин конфронтации между сословиями.

     С 1297г. парламент обладал правом разрешать  прямые налоги на движимое имущество. С 1320-х гг. он вотирует (разрешает) сбор экстраординарных налогов. Вскоре палата общин добилась такого же права и в отношении таможенных пошлин. Таки образом, основную часть финансовых поступлений король получал при согласии нижней палаты (официально - в виде ее дара), выступавшей то имени тех, кому предстояло эти налоги платить. Сильные позиции палаты общин в таком важном для короля дели, как финансы, позволяли ей расширить свое участие и в других областях парламентской деятельности.   Значительных успехов общины добились в сфере законодательства. К середине 15в. в Англии существовало два типа высших правовых актов.

     Король  издавал указы (ордонансы). Парламентские  акты, принятые обеими палатами и королем, также имели силу закона. Они назывались статутами.   Процедура издания статута предусматривала выработку предложений нижней палаты (билль). Затем билль, одобренный лордами, направлялся на подпись королю.

     Уже в 15 в. ни один закон в королевстве  не мог быть принят без одобрения палаты общин.   Палаты стремились влиять на назначение и отставку высших чиновников королевства. В 14в. складывается практика отстранения должностных лиц, обвиненных в серьезных нарушения законодательства, в злоупотреблениях, в других неблаговидных поступках. Парламент, впрочем, не имел юридической возможности увольнять неугодных ему чиновников, но под влиянием выступлений депутатов король был вынужден смещать со своих постов лиц с подорванной репутацией. В условиях борьбы за королевский трон и междоусобицы парламент легитимизировал смену королей на английском престоле. Так, низложение Эдуарда 2 (1327г.), Ричарда 2 (1399г.) и последующая коронация Генриха 4 Ланкастера были санкционированы парламентом. В палате общин часто радовалась весьма жесткая критика действий королей. В 1376г. с антиправительственной петицией выступил спикер палаты Питер де ля Мар. Судебные функции парламента также были весьма значительными. Они входили в компетенцию его верхней палаты. К концу 14в. она приобрела полномочия суда пэров и верховного суда королевства, рассматривавшего наиболее тяжкие политические и уголовные преступления, а также апелляции. Палата общин могла выступать в качестве ходатая сторон и представлять лордам и королю свои законодательные предложения по улучшению судебной практики¹⁸.

     Наконец, существовала еще одна область деятельности парламента, очень важная для понимания  роли этого института в государстве  и обществе. Являясь высшей судебной инстанцией и законодательным органом, парламент принимал многочисленные петиции по самым разным вопросам - как от частных лиц, так и от городов, графств, торговых и ремесленных корпораций и т.д. Для их рассмотрения создавались специальные комиссии, но первоначально петиции поступали в палату общин.   Значение парламентской работы с петициями чрезвычайно велико. Это была школа политического и правого воспитания, как для депутатов, так и для тех, кто к ним обращался. Центральная власть, таким образом, постоянно получало информацию о состоянии дел в государстве. Наиболее важные проблемы, затронутые в частных и в коллективных петициях, находили отражение в законопроектах палаты общин, а затем и в статутах¹⁹.    

    2.2. Особенности принципа разделения властей в Великобритании

    Парламентарная  модель разделения властей в виде конституционной монархии возникла в результате длительного эволюционного  процесса трансформации абсолютной монархии в ограниченную начиная  с XVII в. Особенностью исследуемой системы  является неписаный характер британской Конституции и её состав. Сложность анализа данной модели заключается в понимании важнейшего компонента английской Конституции — конституционных соглашений. Именно соглашения выступают формой выражения механизмов сдерживания и контроля ветвей власти. Другими словами, принцип разделения властей и его логическое продолжение — система сдержек и противовесов — в британской Конституции закреплены в первую очередь конституционными соглашениями (Conventions of the Constitution)²⁰.

    Законодательную ветвь власти Британии представляют монарх, Палата лордов и Палата общин. Порядок формирования палат английского  Парламента достаточно полно и всесторонне освещён в научной литературе, поэтому сконцентрируем своё внимание на механизме назначения правительства.

    Одним из важнейших догматов принципа разделения властей считается несовместимость  постов в различных ветвях власти. В этом отношении исследуемая модель необычна и характеризуется тем, что британское правительство имеет парламентскую природу, т.е. министры должны быть или депутатами Палаты общин, или членами Палаты лордов. Этот незыблемый принцип английской политической системы сложился ещё в XVIII столетии²¹.

    Важнейшая прерогатива короны в сфере формирования исполнительной власти — назначение Премьер-министра. Формально монарх назначает Премьера по своему усмотрению (at his (her) pleasure), но обязательно из членов Парламента. Вместе с тем одно из важнейших конституционных соглашений фактически обязывает монарха назначить на этот пост лидера парламентского большинства. Поскольку каждая из политических партий имеет заранее избранного лидера, то свободы выбора у Королевы в настоящих условиях нет. Если Премьер-министр уходит досрочно в отставку или прекращает исполнение должностных обязанностей по другим причинам и у него есть преемник, то Королева предлагает именно ему сформировать новый Кабинет. Отсутствие очевидного преемника у Премьер-министра, уходящего в отставку, может породить ситуацию, когда у Королевы появляется возможность самостоятельного выбора. Что касается остальных членов Кабинета и правительства, то их выбор во многом зависит от воли Премьер-министра. По его предложению Королева производит соответствующие назначения, не вмешиваясь в персональный состав Кабинета²².

    Судебная  система в Великобритании несёт  на себе печать исторических традиций. Палата лордов возглавляет пирамиду судебных органов. В рамках палаты функционирует  Судебный комитет, состоящий из лорда-канцлера, 11 лордов-судей (Lords of Appeal in Ordiary — апелляционного суда лордов) и лордов, «которые прежде занимали должности, перечисленные в законе»8. Лорды по апелляции назначаются Королевой по рекомендации лорда-канцлера. Аналогичная процедура действует при назначении всех судей высших судов. Судьи низших звеньев судебной системы назначаются лордом-канцлером самостоятельно. принцип разделения властей серьёзно нарушается фактом назначения судей по решению исключительно исполнительной ветви власти. Не следует забывать, что лорд-канцлер ex officio (в силу занимаемой должности) входит в состав Кабинета, при этом является главой Палаты лордов, активным участником законодательного процесса и, наконец, возглавляет высшую судебную инстанцию.

    Деление ветвей власти в британской конституционной  системе по функциям весьма условно. С конца XVII в. Парламент рассматривается как высший орган государственной власти, все остальные институты, их статус и полномочия производны от него. Важнейшая функция двухпалатного Парламента — осуществление законодательной власти. Британская конституционная система основывается на доктрине верховенства Парламента. Этот фундаментальный принцип парламентской модели разделения властей в Великобритании находит своё выражение в следующем.

1. В случае коллизии норм статутного и общего права (в первую очередь прецедентного) нормы статутного права превалируют.
2. Предметная компетенция Парламента носит абсолютно неопределённый характер, т.е. законодательный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос.

    Полномочия  Парламента в законодательной области  не ограничиваются перечнем конкретных сфер (предметов ведения), за рамки  которых он не вправе выходить. поэтому Парламент может одобрить любой закон, например о собственном упразднении и т.д. Старый афоризм де Лолма о том, что английский Парламент может делать всё, кроме одного: он не может превратить мужчину в женщину, по мнению сэра А. Дженнингса, в принципе ошибочен.  «Говоря о власти Парламента, мы имеем дело с правовыми принципами, а не с фактами. Верховенство Парламента — это юридическая фикция, а юридическая фикция может допустить всё, что угодно»²³.

    Принцип верховенства Парламента означает также право законодательствовать для всех лиц, находящихся под властью британской короны, и для всех территорий Соединённого Королевства. И всё же некоторые лимиты для законотворчества Парламента существуют. Во-первых, международное право накладывает определённые ограничения на британский Парламент. Во-вторых, большинство английских авторов признают конституционное соглашения, по которому кардинальные изменения в политической системе страны могут быть оформлены законодательным путём только после ясного выражения своего мнения электоратом на всеобщих парламентских выборах²⁴.

3. Парламент Великобритании не связан ни в коей мере решениями своих предшественников. Так, например, на протяжении своей истории Парламент несколько раз изменял срок легислатуры. Палата общин, избранная в 1935 г., продляла свои полномочия почти до 10 лет.
4. Ни один акт британского Парламента не может быть рассмотрен судом на предмет его конституционности. Другими словами, верховенство Парламента исключает возможность контроля за его деятельностью. Данное положение требует ряда комментариев. Во-первых, с момента вступления Великобритании в Европейское сообщество 1 января 1973 г. признание примата права ЕС и постановлений Суда Сообщества означает эрозию доктрины верховенства парламента и фактически допущение судебного контроля за актами британского Парламента по отношению к праву ЕС. Во-вторых, внутри Великобритании судебный конституционный контроль в принципе невозможен в связи с отсутствием писаной конституции.
5. Монарх выступает частью Парламента.
6. Парламент формирует и контролирует исполнительную ветвь власти.
7. Палата лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании. Исполнительная власть принадлежит Правительству её величества. Статутные источники британского конституционного права не содержат перечня полномочий Кабинета и Премьер-министра. В соответствии с конституционными соглашениями Премьер-министр осуществляет от имени монарха ряд важнейших королевских прерогатив. В частности, руководитель Кабинета представляет Великобританию во внешнеполитической сфере и ведёт международные переговоры. Премьер-министр вырабатывает стратегический курс правительства и решает тактические вопросы, он руководит и направляет деятельность Кабинета. Важнейшая прерогатива Премьер-министра — рекомендации монарху, касающиеся состава правительства, ключевых назначений, созыва и роспуска парламента, объявления войны и заключения мира²⁵.
8. Кроме перечисленных полномочий хозяин офиса на Даунинг стрит, отвечает за функционирование органов разведки и безопасности. Специальный комитет, возглавляемый им, контролирует деятельность MI 5 (разведка), MI 6 (контрразведка) и GCHQ (объединённого центра служб безопасности). Кроме безграничной власти внутри самого Кабинета лидер парламентского большинства фактически определяет характер и направления работы Палаты общин.

    Стержень, определяющий систему сдержек и  противовесов в парламентской модели разделения, заключается в праве Палаты общин объявить вотум недоверия правительству, которое в свою очередь может просить монарха распустить Парламент²⁶. Вынесение вотума недоверия правительству — последний случай имел место в 1979 г. — это проявление принципа министерской ответственности. На наш взгляд, указанный принцип может рассматриваться как важнейший сдерживания исполнительной власти в британской конституционной системе.

    Доктрина  министерской ответственности остаётся краеугольным камнем парламентской  модели разделения властей. С помощью  данного института законодательный  орган может осуществлять политический контроль за деятельностью исполнительной власти. Министерская ответственность носит политический характер и имеет несколько значений. Во-первых, министр несёт ответственность как автор критикуемого действия или решения. Основаниями для критики могут стать серьёзная личная ошибка, неэтичное поведение или сомнительный политический поступок. Во-вторых, министр морально и политически ответствен за критикуемые действия, совершённые его подчинёнными. Более того, сложившаяся конституционная практика признаёт министра ответственным за любые действия подчинённых должностных лиц его ведомства, о которых он даже не знал или они были совершены вопреки его указаниям²⁷. Таким образом, основаниями ответственности могут быть как объективные факторы (ошибки или просчёты), так и субъективные (некомпетентность, непрофессионализм). Другими словами, министр несёт ответственность в случае необратимой утраты доверия к нему со стороны Парламента в его способности руководить соответствующим ведомством.

    Как известно, персональная вовлечённость  министра в повседневную деятельность вверенного ему министерства не велика, достаточно редки случаи, когда он лично или его подчинённые совершают серьёзные ошибки, в подавляющем большинстве министр отвечает за неспособность убедить в правильности своих действий и политики своего ведомства. Поэтому принцип министерской ответственности перед палатой позволяет в первую очередь обеспечить нормальный канал связи между министром и Парламентом, через который политически ответственное должностное лицо информирует депутатов, общественность о действиях органов власти.

    В связи с этим сводить министерскую ответственность лишь к возможности вынесения вотума недоверия было бы по меньшей мере ошибочно. Оппозиция в Парламенте и общественность за его пределами будут удовлетворены, если министр не только ответит на вопросы, как и почему, но и сумеет доказать критикам невозможность повторения таких ошибок или упущений в будущем.