Антикоррупционная политика России: криминалистические аспекты

Сферы правоотношений, в  которых высока вероятность  проявления коррупционных  рисков, выделяются исходя из указания на антикоррупционные  стандарты приоритетных областей антикоррупционной  политики, которые  отражены в модельном  законе «Основы законодательства об антикоррупционной  политике» (принят МПА  СНГ от 15 ноября 2003 г.).

Во втором параграфе «Конфликт интересов на государственной службе и его разрешение» анализируются криминологически значимые аспекты проявлений коррупции в связи с возникающим конфликтом интересов на государственной службе, существующая практика деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов, состояние правового обеспечения и потенциал действенности комиссий.

Конфликт  интересов рассмотрен в контексте криминологически значимых, связанных  с проявлениями коррупции, случаев: инвестирования аффилированных с  государственными служащими  коммерческих структур за счет бюджета, необоснованной и часто убыточной  передачи госимущества (услуг) в их управление, опосредованное участие  в котором (как  правило, через родственников) осуществляют государственные  служащие. Все это  приобретает опасный  характер тенденции  коммерциализации государственной  службы, когда занятие  должности рассматривается  в первую очередь  как возможность  незаконного использования  предоставленных  законом служебных (должностных) полномочий  в угоду собственным (корпоративным) корыстным устремлениям вопреки государственным и общественным интересам.

Противодействие коррупции (преимущественно  в тех случаях, когда речь идет о  ее пограничных с  правонарушениями проявлениях) требует широкого использования превентивных мер, выраженных в  институте урегулирования конфликта интересов, который на сегодняшний  день бездействует.

Высказывается гипотеза о том, что  предметом внимания комиссий по урегулированию конфликта интереса на государственной  службе выступает  ограниченная выборка  запретов и обязанностей, установленных в  отношении государственных  служащих, которые  содержатся в законодательстве о государственной  гражданской службе. Используемый механизм корреспондирования к ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» нельзя признать достаточно эффективным. Такой  подход камуфлирует, а фактически исключает  из предмета рассмотрения комиссиями иные антикоррупционные  по содержанию требования, содержащиеся в других статьях (ст.ст. 15 и 17) указанного закона.

Следствие таких пробелов диссертант связывает с небольшой  практикой действенного разрешения конфликта  интересов, которая  исследована на основе анализа имеющихся  правоприменительных  материалов.

Рассматриваются вопросы антикоррупционной  защищенности деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов  на государственной  службе, которые обусловливаются  дискрецией при формировании экспертного состава  комиссий. Исследованы  проблемы независимости  экспертов и объективности  их решений, с учетом того, что квалификационные требования к ним  не предъявляются  и не учитываются  возможности их заинтересованности при рассмотрении дел о конфликте  интересов. Анализируются  вопросы взаимодействия комиссий с правоохранительными  органами.

Развитие  правового института  урегулирования конфликта  интересов рассматриваются  в контексте исключения пробелов правового  регулирования, касающегося  порядка уведомления  служащим своего работодателя о случаях возникновения  конфликта интересов, механизма отвода и самоотвода государственного служащего от исполнения должностных обязанностей, порядка передачи в доверительное  управление ценных бумаг, распоряжение которыми может вызвать  конфликт интересов.

В третьем  параграфе «Антикоррупционная экспертиза нормотворчества как институт предупреждения коррупции» рассматривается сущность антикоррупционной экспертизы нормотворчества, отмечается ее функция по предупреждению коррупции, выраженная в воздействии на причины и условия, способствующие ее проявлениями посредством исключения недостатков нормативного правового характера.

Высказывается мнение, что экспертиза на коррупциогенность  проектов нормативных  правовых актов представляет собой систему  превентивного воздействия  на возможные проявления коррупции, вызванные  наличием коррупционных  факторов, которые  моделируются без  учета реальных проявлений коррупции. Более  репрезентативна  экспертиза на коррупциогенность  действующих норм законодательства, основу которой составляет мониторинг правоприменения  и изучение коррупционных  практик. Это согласуется  с целями достижения предупреждения (профилактики) коррупции путем  экспертизы на коррупциогенность, в том понимании, которое дано в  Национальном плане  противодействия  коррупции, где изучение практики правоприменения  тесно связывается  с вопросами корректировки  законодательства. Реализацию этих задач автор  рассматривает в  контексте полномочий и функций Генеральной  прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации.

По мнению диссертанта, в данном случае не исключена  необъективная оценка коррупционных рисков выявляемых в сфере  правоприменения, а  также запоздалость их исключения. Такие  издержки не возникают, если использовать мониторинг общественного мнения о существующих коррупционных  практиках. В рамках представленной автором  концепции мониторинга  выделяются следующие  его задачи:

- выявление  конкретных видов  коррупционных технологий  в правоприменительной  практике органов  государственной  власти и органов  местного самоуправления;

- поиск  эффективных способов  предупреждения и  пресечения выявленных  коррупционных технологий (в  том числе путем  предложения конкретных  изменений в федеральное  законодательство, законодательство  субъектов Российской  Федерации и муниципальные  правовые акты).

Специально  рассматриваются  организационно-правовые и ресурсные составляющие для целей действенного и эффективного обеспечения  проведения такого мониторинга  на постоянной основе. Представленные в  данной части работы выводы и предложения  автора основываются на опыте проведения экспертизы (в научно-практическом ее содержании) на коррупциогенность  отдельных подотраслей  законодательства.

Четвертая глава «Антикоррупционная экспертиза и проблемы ее применения (на примере отдельных подотраслей законодательства)» содержит конкретные результаты проводимых автором исследований, связанных с экспертизой на коррупциогенность тех норм законодательства, которые регулируют сферы, актуальные с точки зрения предупреждения проявлений коррупции. Исследования не ограничены юридико-техническим анализом норм для определения их коррупциогенности. Внимание уделено эмпирическому содержанию анализа, основанному на изучении практики правоприменения, анкетировании.

В контексте  исследования, изложенного  в данной главе, отражена проблема ограниченности проявлений коррупционных  факторов, перечень которых определен  Постановлением Правительства  Российской Федерации  от 5 марта 2009 г. №196.

В первом параграфе «Антикоррупционная экспертиза законодательства о земле» исследованы и выявлены коррупциогенные нормы, содержащиеся в Земельном кодексе РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах (всего 10) о землепользовании. Благоприятные условия для проявлений коррупции определяют недостатки законодательных норм, регулирующие:

– перевод  земельных участков из одной категории  в другую;

– изменение  целевого назначения земель;

– организацию  и проведение аукционов  по аренде земель (перспективные  угодья), находящихся  в государственной  и муниципальной  собственности;

– определение  нормативной цены земельных участков (путем  административного  усмотрения или прибегая к услугам оценщиков);

– процедуры  изъятия (выкупа) земельных  участков применительно  к отдельным особо  ценным их категориям.

Проведенный анализ позволил выявить  в нормах земельного законодательства недостатки, образующие факторы, которые способствуют проявлениям коррупции (провоцируют  ее), становятся основой  коррупционной практики либо создают условия  легитимности коррупционных  деяний. К основным факторам относятся:

- широкие  дискреционные полномочия  субъектов, осуществляющих  регулирование отношений  в сфере землепользования (используются  при переводе земель  из одной категории  в другую, при принятии  решений об изъятии  земель для государственных  или муниципальных  нужд). Высказывается  предложение о  необходимости определения  нормативных оснований  и сроков осуществления  действий, исключающих  дискрецию.

- отсутствие  условий прозрачности  процедур земельных  торгов, которые осуществляют  специализированные  организации. 

Предлагаются  конкретные меры, направленные на нейтрализацию  коррупциогенности  в соответствующих  нормах земельного законодательства.

Во втором параграфе «Антикоррупционная экспертиза законодательства о недрах» экспертизе на коррупциогенность подвергались федеральные законы, законы 17 субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие сферу недропользования. Установлено, что благоприятные условия, способствующие коррупции, определены недостатками законодательных норм, которые позволяют:

– предоставлять  на бесконкурсной  основе право разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых;

– определять победителя конкурса на получение лицензии на пользование участком недр на основе объявления дополнительных условий  конкурса;

– участвовать  внештатным экспертам  в государственной  экспертизе запасов  полезных ископаемых в интересах пользователя недр, заказавшего  проведение экспертизы;

– вводить  ограничения на предоставление разрешений на пользование  участками недр.

Выявлены  основные коррупционные  факторы, продуцированные  недостатками правового  регулирования сферы  недропользования, а  именно:

 

 
 

- широкие  дискреционные полномочия  должностных лиц  органов управления  в сфере недропользования (произвольное  введение или снятие  ограничений на  разработку недр);

- завышенные  требования к недропользователям, предъявляемые для  реализации принадлежащего  им права (условия  получения разрешений  на разработку  участков, когда предоставление  лицензии на бесконкурсной  основе ставится  в зависимость  от согласования  условий пользования  недрами);

- принятие  нормативных правовых  актов сверх компетенции  органов государственной  власти или органов  местного самоуправления, а также их должностных  лиц (в связи  с определением  организаций, уполномоченных  на проведение  конкурсов в сфере  недропользования);

- отсутствие  мер юридической  ответственности  лиц, уполномоченных  на осуществление  разрешительных полномочий  в сфере недропользования (внештатные  эксперты, проводящие  государственную  экспертизу запасов  полезных ископаемых).

Для целей  предупреждения коррупционного использования нормзаконодательства о недрах вносятся предложения правотворческого характера.

В третьем  параграфе «Антикоррупционная экспертиза таможенного законодательства по защите интеллектуальных прав» исследованы и выявлены коррупциогенные нормы, регулирующие полномочия таможенных органов по защите интеллектуальных прав и борьбе с контрафактом. Определено, что проявления коррупции могут быть обусловлены недостатками нормативных правовых актов, регулирующих:

- порядок  принятия мер,  связанных с запретом  на перемещение  через таможенную  границу контрафактных  товаров;

- определение  юридической судьбы  и распоряжение  контрафактными товарами, изъятыми таможенными  органами (хранение, реализация, уничтожение  или утилизация).

Выделяются  следующие основные коррупционные факторы, обусловленные недостатками правового регулирования  в исследованной  сфере:

- широкие  дискреционные полномочия  должностных лиц  таможенных органов  в связи с оборотом  контрафактных товаров  (изъятие, распоряжение, передача в социальные  учреждения);

- завышенные  требования к обладателям  прав интеллектуальной  собственности (предъявляемые  для реализации  мер, связанных  с запретом перемещения  контрафакта через  таможенную границу);

- юридические  коллизии в нормативных  правовых актах,  регулирующих правомочия  таможенных органов  (в связи с запретом  или разрешением  на перемещение  контрафактной продукции  в зависимости  от количественных  показателей).

Обосновываются  предложения по изменению  и дополнению подвергнутых антикоррупционной  экспертизе нормативных  правовых актов в  целях исключения коррупциогенности  их положений.

В пятой  главе «Информационно-контрольное обеспечение антикоррупционной политики» исследуются проблемы информационного обеспечения антикоррупционной политики в контексте контрольных функций государственных органов, отдельных институтов гражданского общества, СМИ и граждан.

В первом параграфе «Криминологический аспект гласности в антикоррупционной политике» рассматривается содержание информационного обеспечения противодействия коррупции, которое рекомендовано международными антикоррупционными конвенциями и отчасти предусмотрено российским законодательством. Исследованы меры, принимаемые органами государственной власти для целей информационной открытости (гласности) своей деятельности перед населением, которые могут рассматриваться только в общем (профилактическом) антикоррупционном значении, но не специальном. При этом отмечается, что меры, связанные с реализацией публичной отчетности органов государственной власти слаборазвиты.