Антикоррупционная политика России: криминалистические аспекты

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации видится в том, что результаты проведенного автором исторического, сравнительно-правового и теоретико-правового исследования криминологических аспектов антикоррупционной политики могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформировать модель реализации антикоррупционной политики в криминологически значимом ее содержании.

Ряд новых  понятий, имеющих  криминологическое  значение в предупредительном  контексте («коррупционные риски, связанные  с государственной  службой», «коррупционная практика»), введен в  научный оборот впервые.

Основные  положения и выводы работы могут быть использованы при  дальнейшем изучении особенностей коррупции  и противодействия  ее проявлениям в  рамках криминологии, иных отраслевых юридических  науках, а также  в преподавании специальной  учебной дисциплины по проблемам противодействия  коррупции (в том  числе разработанной  автором).

Практическая  значимость диссертации  определяется возможностью использования результатов  исследования для  целей оптимизации  противодействия  коррупции, прежде всего  на уровне правотворчества  и правоприменения. Положения диссертации  могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц, осуществляющих профилактику коррупционных правонарушений в рамках ведомственной  юрисдикции.

Апробация и внедрение результатов  исследования. Диссертация подготовлена на кафедре криминологии, психологии и уголовно-исполнительного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Комплексный характер исследования обусловил различные  формы апробации  и внедрения его  результатов.

Диссертация является итогом многолетнего (с 1998 г. по н/в) межотраслевого и междисциплинарного исследования проблем  противодействия  коррупции, в ходе которого было опубликовано 82 работы научного, учебного, научно-методического  характера, из которых  по теме диссертации  – 64, из их числа: четыре персональные монографии, учебно-методический комплекс, Научно-практический комментарий к  Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии  коррупции», 28 статей в изданиях, рекомендованных  ВАК Минобрнауки  России.

Авторские предложения нашли  практическое применение в законотворческой деятельности Государственной  Думы Российской Федерации  в связи с имплементацией положений Конвенции  ООН против коррупции  и Конвенции Совета Европы об уголовной  ответственности  за коррупцию (2006-2007 гг.). В период работы в органах прокуратуры  автор являлся  одним из разработчиков  модельного закона «О противодействии  коррупции» (Принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 25 ноября 2008 г. ), а также Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии Генеральных прокуратур государств-участников СНГ в области противодействия коррупции (2006 г.).

В целях  внедрения в образовательный  процесс положений  Национального плана  противодействия  коррупции (утвержденного  Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр1568), а также  указа Президента Российской Федерации  от 26 мая 2009 г. №599 «О мерах по совершенствованию  высшего юридического образования в  Российской Федерации» автор разработал учебно-методический комплекс учебной  дисциплины «Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности служащих органов государственной  власти», которая  входит в национально-региональный вузовский компонент  и включена в учебный  план ГОУ ВПО «Российская  правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» решением Ученого совета Академии.

Результаты  проведенного исследования использовались автором  в ходе работы в  качестве члена экспертного  совета межведомственной рабочей группы, образованной Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации  положений Конвенции  ООН против коррупции  и Конвенции Совета Европы об уголовной  ответственности  за коррупцию, в том  числе при подготовке к оценочной миссии ГРЕКО в 2008 г.

В опертивно-поисковом  управлении ФСБ России практическую апробацию  получили результаты диссертационного исследования в части, касающейся противодействия  организованной коррупции.

Результаты  диссертационной  работы использованы в рекомендациях  «круглого стола» по вопросам развития механизма разрешения конфликта интересов  на государственной  и муниципальной  службе, который был  организован Комитетом  Государственной  Думы по безопасности и Российской правовой академией Минюста  России в июне 2009 года.

Диссертант  выступал с докладами  на научно-практических конференциях, проводимых Российской криминологической  ассоциацией (1999-2005 гг.); на международных  конференциях, организованных русско-немецким обществом  экономики и права  «Социология коррупции» (г. Москва, 2003 г.), Институтом государства и  права РАН «Государственная политика противодействия  коррупции и теневой  экономике в России» (г. Москва, 2007 г.), Советом  Федерации РФ «Коррупция: история и современность» (г. Москва,            2007 г.), Московским университетом МВД России и МВД земли Северный Рейн-Вестфалия «Правовые и организационные основы борьбы с коррупцией» (г. Москва, 2008 г.); на круглых столах, организованных Северо-западным филиалом Российской правовой академии Минюста России «Основные направления изменения законодательства в свете антикоррупционной политики государства» (г. Санкт-Петербург, 2009 г.), Центром стратегических разработок и Комитетом Государственной Думы по безопасности «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма» (г. Москва, 2009 г.), Минюстом Финляндии «Вопросы сотрудничества России и Финляндии в противодействии коррупции» (г. Хельсинки, 2009 г.), Комитетом Государственной Думы по безопасности и Российской правовой академией Минюста России «Публично-правовые и частноправовые аспекты развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе» (г. Москва, 2009 г.)

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, пятнадцати параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.  

СОДЕРЖАНИЕ  РАБОТЫ

Во  введении диссертантом обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи исследования; приводятся методологическая, теоретическая и нормативная основа работы, эмпирическая база; обосновывается теоретическое и практическое значение, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, излагаются сведения об апробации и внедрении результатов исследования.

В первой главе «Закономерности формирования антикоррупционной политики в России и способы ее познания» анализируются и оцениваются компоненты формирования антикоррупционной политики в контексте отечественного многовекового опыта противодействия коррупции, международных антикоррупционных конвенций и современного антикоррупционного познания.

Первый  параграф «Практический подход к законодательному обеспечению противодействия коррупции в истории России» посвящен ретроспективному анализу вопросов законодательного обеспечения противодействия коррупции в России в разных социально-экономических и политических условиях, начиная с середины XV в. до настоящего времени. Отмечается, что законодательное обеспечение в сфере противодействия коррупции строилось с учетом реалий коррупционных проявлений и их подверженности в отношении к предпринимаемым к ним мерам.

Проявлялся  адекватный подход, при котором правотворчество  основывалось на потребностях практики противодействия  коррупции, учитывало  процессы детерминации коррупции. Показателен  пример, когда установленный  Псковской судной грамотой (1467 г.) запрет на «тайные посулы» (обещание коррупционных выгод) применялся на протяжении 300 лет. Разным было только содержание применения, которое трансформировались под стать изменениям коррупции: в 17 в. –  для предупреждения получения взяток через родственников  или третьих лиц; в 18 в. – для пресечения гарантий оплаты «вымышленных подрядов»; в 19 в. –  для предупреждения незаконных выгод (возникающих  в связи с гражданско-правовыми  деликтами), получаемых через родственников  служащих.

Особенности законодательного обеспечения  противодействия  коррупции выражались не просто в определении  конкретных деяний, но и их систематизации в зависимости  от разной степени  их общественной опасности. Определялись виды допускаемых  приношений служащим («почесть», «гостинец», «поминки»), принятие которых  становилось уголовно наказуемым при условии  совершения действий, противных служебным  обязанностям. Классифицировались виды коррупционных  преступлений, отражающих две стороны коррупции (подкупающей  и подкупаемой): «лиходательство  – лихоимство», «мздодательство  – мздоимство». Предусматривалась  равная уголовная  ответственность  лиц, действия которых  образовывали коррупцию, а уголовному преследованию  всегда подвергались посредники и пособники. В периоды развития гражданского оборота  законодательно отражалась система коррупционных  деяний, и предусматривались  соответствующие  им виды юридической  ответственности (гражданско-правовая, дисциплинарная, административная). Впервые, в комплексном  содержании такая  классификация была разработана в  начале XIX века российскими  сенаторами.

Оперативное и качественное законодательное  обеспечение противодействия  коррупции в российской ретроспективе предопределялось политической волей  верховной государственной  власти и криминологической  обусловленностью принимаемых  мер. Эти составляющие обеспечивались совмещением  функций нормотворца  и координатора правоприменения  в лице государя.

В условиях неблагоприятной  ситуации, связанной  с эскалацией коррупционных  проявлений и дефицитом  кадровых ресурсов в  сфере государственной  службы, приоритет (и  действенность) имели  предупредительные  меры, безупречные  с точки зрения морали и права  того времени. Так, в 1580-е  г. был введен институт выборного Земского суда, деятельность которого была направлена на предупреждение коррупции  среди назначаемых  судей. После рассмотрения дела в государственном  суде решение по этому  делу проходило экспертизу в выборном суде. Деятельность выборных судей была подотчетной  выборщикам, а дела о подкупе выборных судей подлежали  разбирательству  волостным миром.

С середины XIX века законодательное  обеспечение получила система предупреждения коррупционных проявлений со стороны организованных незаконных (термин времени) сообществ. Осуществлялся ряд  проверочных мер: сведений о недопустимых связях лиц, поступающих  на государственную  службу; учреждений, вступающих в коммерческие отношения с государственными структурами. После  введения в 1987 г. контроля за изменением имущественного положения служащих и их родственников  осуществлялся мониторинг за возможными их связями с коммерческими предприятиями и благотворительными организациями.

Практический  подход к законодательному обеспечению противодействия  коррупции редко  проявлял непродуктивность. Так,  введенный в 1894 г. административно-правовой запрет на использование служащими гражданского ведомства фондов государственного имущества для личных нужд был ориентирован на раннее предупреждение коррупции. Данное ограничение повлияло на изменение коррупции, проявления которой стали носить латентный и преступный характер. Государственные служащие стали приобретать личную выгоду путем неправомерной передачи представителям частного бизнеса своих полномочий по управлению казенным имуществом. Отсутствие признаков подкупа позволяло привлекать к уголовной ответственности только чиновников. Отрицательный опыт антикоррупционной новации имел положительные стороны – законодатель признал необходимость определения в качестве субъектов коррупционных деяний служащих частной сферы и специально квалифицировал организованные проявления коррупции.

Автор делает вывод, что  подходы к законодательному обеспечению противодействия  коррупции, реализуемые  в российских условиях, отличались от тех, которые  применялись в  иных правовых системах. Сравнительная оценка таких подходов состоялась 125 лет назад в  работах российских юристов. В последней  четверти XIX в. отмечалось: «Явления взяточничества брались из жизни  так, как они есть. Вследствие этого, наше законодательство уступало западным в технике, в системе» .

В современный  период проявляется  необходимость следовать  рациональному консерватизму, выраженному в  сохранении отечественных  традиций и учете  накопленного опыта  противодействия  коррупции для  целей формирования и реализации антикоррупционной  политики.

Второй  параграф «Имплементация антикоррупционных норм международного права в российское законодательство» посвящен анализу и оценке положений антикоррупционных конвенций, в которых участвует (или намерена участвовать) Российская Федерация, с точки зрения их имплементации в российское законодательство. В частности, это Конвенция ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (27 января 1999 г.), Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (4 ноября 1999 г.), Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (15 мая 2003 г.).

Автор приводит научно-практические оценки подходов к  имплементации в  российское законодательство сложных для отечественных  условий антикоррупционных  норм международного права. Оценки даются во взаимосвязи с  опытом отечественного правотворчества, а  также с учетом изучения практики применения действующих норм в сфере противодействия  коррупции, которые  свидетельствуют, с  одной стороны, об их недостаточности, а с другой стороны, о необходимости  их совершенствования  посредством имплементации  конвенционных норм. Рассматриваются  вопросы, связанные  с определением понятия  «коррупционное правонарушение», которое в современном  законодательстве отсутствует. Анализируются разные подходы к толкованию «публичного должностного лица» как субъекта коррупционных правонарушений. Рассматривается  отечественный опыт правотворчества  и правоприменения  в связи с рекомендациями «о криминализации обещания взятки» и отмечаются проблемы, связанные  с имплементацией данной конвенционной  нормы в российское уголовное законодательство.

Исследуются механизмы имплементации  международно-правовых норм, связанных с  установлением гражданско-правовой ответственности  за коррупцию. Отмечается, что игнорирование  принятия необходимых  мер, которые должны предшествовать принятию и ратификации  Конвенции о гражданско-правовой ответственности  за коррупцию, способно детерминировать  конвейерный характер искового производства к государственным  органам.

В третьем  параграфе «Развитие антикоррупционного познания в государственной политике России» исследуются вопросы экспертной и научной составляющей противодействия коррупции в современной России. Анализируются методологические подходы к оценке состояния коррупции и противодействия ее проявлениям в отечественных условиях, которые проводятся внешними (Transparency International) и внутренними (Фонд Индем) экспертными организациями. Делаются выводы о том, что исследования экспертных организаций недостаточно репрезентативны. Высказывается мнение о необходимости организации антикоррупционного мониторинга на государственной основе, который будет служить не только сравнительным целям по отношению к иным проводимым исследованиям в сфере противодействия коррупции, но и использоваться для подготовки отчетов Российской Федерации в рамках оценочных миссий ГРЕКО. Мониторинг увязывается с необходимостью использования методики криминологических исследований.