Антикоррупционная политика России: криминалистические аспекты

При проведении исследования автор  использовал десятилетний опыт работы, связанной  с тематикой диссертации, на различных должностях в органах прокуратуры  и Администрации  Президента Российской Федерации, а также  в качестве эксперта по проблемам противодействия  коррупции в Государственной  Думе Российской Федерации  и Координационном  совете Генеральных  прокуроров государств-участников СНГ.

Научная новизна работы. Диссертация  является первой комплексной научной монографической работой, в которой исследованы криминологические аспекты антикоррупционной политики, которые обусловлены активным правотворчеством в этой сфере в современной России. В результате решена имеющая важное теоретическое и практическое значение крупная научная проблема, связанная с криминологическим определением содержания антикоррупционной политики в России. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата (коррупционные риски, связанные с государственной службой; коррупционная практика), операционализация которого подтверждена результатами проведенных научных исследований.

В работе на основании выполненных  научных исследований разработаны теоретические  положения, совокупность которых направлена на решение комплекса  задач, связанных  с совершенствованием законодательства, правоприменительной  практики и развитием  правосознания в  сфере противодействия  коррупции.

Научная новизна выражается также в основных положениях, выносимых на защиту:

1. В  отдельные периоды  развития российского  государства цели  законодательного  обеспечения проводимой  антикоррупционной  политики были  разными. Выделены  главные: 1) достижение  социально терпимого  уровня коррупции  (характерно для  периодов государственной  абсолютизации экономической  сферы); 2) искоренение  в общественном  сознании дозволенности  «коррупционного  поведения» ради  достижения социальных  или экономических  благ (характерно  для периодов развития  рыночной экономики).

Исторический  анализ позволил установить, что в России эффективное  формирование и реализация антикоррупционной  политики традиционно  основывались на тесной связи правотворчества  и правоприменения. Законодательство о  противодействии  коррупции развивалось  с учетом реалий коррупции, потребностей практики противодействия  ее проявлениям, способности  правоприменителей  реализовывать антикоррупционные  меры. Несоблюдение этих условий дезавуировало  принимаемые меры на практике.

Концептуальные  компоненты противодействия  коррупции составляли:

- классификация  видов коррупционных  деяний, за которые  предусматривается  уголовная, гражданская,  административная, дисциплинарная  ответственность  (XVIII-XIX вв.);

- оперативная  трансформация содержания  мер в отношении  коррупционных деяний (с  карательных на  предупредительные  и, наоборот) в  зависимости от  изменения степени  их общественной  опасности (XIX в.);

- использование  мер предупреждения  коррупции в условиях  крайне неблагоприятной  криминальной ситуации, связанной с эскалацией  коррупции; (XVI в. и  XIX в.);

- использование  специальных мер  противодействия  организованной коррупции  (конфискация имущества  виновных; размер  уголовного наказания  соучастникам подкупа,  равного тому, который  назначается лицам,  виновным в подкупе) (XIX- начало XX вв.);

- совмещение  функций правотворчества  и координации  правоприменения  в сфере противодействия  коррупции на условиях  единоначалия (XVI –  начало XIX вв.).  

2. Дано  авторское определение  понятия антикоррупционной  политики, под которой  понимается совокупность  законодательных,  экономических, политических, информационных, организационных  мер, направленных  на государственное  регулирование в  области противодействия  коррупции. В криминологическом  аспекте основное  содержание антикоррупционной  политики выражается  в борьбе с уголовно-наказуемыми  коррупционными и  иными проявлениями (продуцирующими  коррупцию или  ее производными) с обязательным  использованием превентивных  антикоррупционных  средств, имеющих  полиотраслевую специфику.

Достижение  криминологически значимых результатов антикоррупционной  политики связано  с гармонизацией  правотворчества  и правоприменения  в сфере противодействия  коррупции, а также  развитием антикоррупционного правосознания.

3. Установлено,  что имплементация  в российское законодательство  норм международных  антикоррупционных  конвенций (урегулирование  конфликта интересов  на государственной  службе, экспертиза  на коррупциогенность  нормотворчества,  декларирование доходов  государственных  служащих и их  родственников, гражданско-правовая  ответственность  за коррупционные  правонарушения) оторвана  от потребностей  практики предупреждения  коррупции, имеет  дефицит правового  обеспечения и  не учитывает уровень  правосознания лиц,  которые их применяют  или в отношении  которых они должны  действовать. В  совокупности это  отражается в недостатках  правоприменения  (практика предупреждения  коррупции или  отсутствует, или  ее эффективность  находится на низком  уровне).

4. В результате проведенного исследования доказано, что проводимые в России независимые оценочные исследования состояния и уровня коррупции критичны в методике, не репрезентативны в получаемых результатах и не отвечают задачам противодействия коррупции.

5. Дано  авторское определение  антикоррупционного  мониторинга, под  которым предлагается  понимать единую  государственную  систему регулярных  наблюдений, оценки  и прогноза состояния  коррупции и противодействия  ее проявлениям,  а также перманентных  изменений, возникающих  под влиянием различных  факторов (социальных, политических, экономических,  правовых).

Разработан  криминологический  механизм антикоррупционного мониторинга, который  основывается на анализе  уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной  практики, анкетировании  сотрудников правоохранительных органов и населения, и предусматривает  оценку результативности деятельности правоохранительных и судебных органов  в сфере противодействия  коррупции. Основными  компонентами оценки являются: количество и удельный вес  преступлений, связанных  с коррупционными проявлениями, раскрытых  по оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного в результате совершенного преступления ущерба.

6. Установлено,  что проявления  организованной коррупции  не однородны по  содержанию. В их  генезисе участвуют  криминологически  значимые признаки  подкупа, либо  продажность государственных  или муниципальных  служащих. Исходя  из такого понимания,  выделяются соответствующие  виды организованной  коррупции. Первый  вид образуют преступления, которые связаны  с незаконным распоряжением  государственными  или муниципальными  служащими государственными (муниципальными) активами (бюджет, имущество,  льготы, заказы). Второй  вид составляет  деятельность организованных  преступных формирований (сообществ), которые выступают  заказчиком действий  подкупленной стороны.  Оба вида проявлений  организованной коррупции  могут продуцировать  или, напротив, выступать  в качестве предикатных,  по отношению к  криминальным и  околокриминальным  явлениям («рейдерство», недобросовестная  конкуренция, «крышевание», наркобизнес).

7. Противодействие  организованной коррупции  связано с необходимостью  совершенствования: 

- законодательства (введение  специальной меры  уголовной ответственности  за посредничество  во взяточничестве, сокращение сферы  уголовно-правового  иммунитета, придание  конфискации статуса  меры наказания);

- правоприменительной  практики (выявление  не эпизодов, а  системы противоправных  деяний, связанных  с организованными  проявлениями коррупции,  активное использование  оперативно-розыскных  методов выявления  коррупционных преступлений, реализация принципа  неотвратимости наказания,  исключение либеральной  практики назначения  уголовного наказания  лицам, виновным  в совершении коррупционных  преступлений).

8. В  целях исполнения  требований международных  антикоррупционных  конвенций, в которых  участвует Россия, а также для  обеспечения гармонизации  потребностей практики  правоприменения  и правотворчества  в сфере противодействия  коррупции (касающихся  конфискации) предлагается  расширить перечень  преступлений (ст.ст. 201, 285.1, 289, 291 УК РФ), в случае  совершения которых  может применяться  конфискация имущества  в соответствии  со статьей 104.1 УК РФ. Данную меру  необходимо рассматривать  в контексте усиления  репрессивного и  предупредительного  содержания антикоррупционных  мер, принимаемых  для целей противодействия  организованной коррупции.  Представляется целесообразным  пункт «а» части  1 статьи 104.1 УК РФ  изложить в следующей  редакции:

«1. Конфискация  имущества есть принудительное безвозмездное обращение  по решению суда в  собственность государства  следующего имущества:

а) денег, ценностей и иного  имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных  частью второй статьи 105, частью второй статьи 111, частью второй статьи 126, статьями 127.1, 127.2, 146, 147, 164, частями третьей  и четвертой статьи 184, статьями 186, 187, 188, 189, 201, частями третьей  и четвертой статьи 204, статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240, 241, 242, 242.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1, 282.2, 285, 285.1, 289, 290, 291, 355, частью третьей статьи 359 настоящего Кодекса, и любых доходов  от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;».

9.  Тезаурус, выражающий различные аспекты доминантного понятия «коррупция», в настоящее время не имеет ни научно-обоснованных, ни нормативных основ. К числу основных понятийных категорий, имеющих криминологическое значение, относятся: «коррупционная практика» и «коррупционные риски», правовая природа и предупреждение которых не исследованы. 

Под коррупционной  практикой предлагается понимать систему  методов, способов и  средств конструирования  благоприятных условий (в  том числе посредством  использования недостатков  законодательства, подкупа  лиц, обладающих специальной  деликтоспособностью) для совершения коррупции  и обеспечения  ее латентности.

В свою очередь к коррупционным  рискам, связанным  с государственной  службой, следует  отнести вероятность  возникновения коррупционного поведения, которое  может быть вызвано:

- несоблюдением  обязанностей, запретов  и ограничений,  установленных для  государственных  служащих в связи  с прохождением  государственной  службы;

- реализацией  полномочий при  осуществлении профессиональной  деятельности государственного  служащего.

10.  Правовой институт урегулирования и разрешения конфликта интересов на государственной службе не выполняет функции предупреждения коррупции. Повышение эффективности данного института связано с совершенствованием законодательства, в котором следует:

- определить  специальный порядок  и условия передачи  государственными  служащими финансовых  активов, которыми  они владеют, в  доверительное управление (уполномоченную  государством организацию);

- расширить  антикоррупционные  требования, которые  содержатся в федеральном  законодательстве  о государственной  гражданской службе, и отнести их  к предмету рассмотрения  комиссий по урегулированию  конфликта интересов;

- установить  специальные критерии  отбора независимых  экспертов комиссий  по урегулированию  и разрешению конфликта  интересов, которые  позволят исключить  необъективность  при принятии комиссией  решений.

11. Внесены  предложения по  изменению законодательства. В частности,  подпункт «а» пункта 21 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного  Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» предлагается изложить в следующей редакции:

«21. Основанием для проведения заседания  комиссии является:

а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных  органов, от организаций, должностных лиц  или граждан информация о совершении гражданским  служащим поступков, порочащих его  честь и достоинство  или об ином нарушении  гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных  статьями 15, 17 и 18 Федерального закона;».

Раздел III Положения предложено дополнить пунктом 18? следующего содержания: «Независимыми экспертами в составе комиссии не могут быть граждане Российской Федерации:

- не  имеющие высшего  юридического образования;

- связанные  с непосредственной  подчиненностью или  подконтрольностью  руководителю комиссии  или субъектам  конфликта интересов,  или имеющие связи  близкого родства  или свойства с  ними».

12. Информационное  обеспечение антикоррупционной  политики в настоящее  время осуществляется  односторонне (со  стороны государства)  и имеет ярко  выраженный ознакомительно-пропагандистский  характер. Между тем,  активные и качественные  формы участия  населения и институтов  гражданского общества  в противодействии  коррупции достижимы  в рамках информационно-контрольного  подхода, при котором  происходит их  включение в практику  противодействия  коррупции. Ключевое  звено такого подхода  образуют контрольные  механизмы СМИ  (ведение реестра  физических и юридических  лиц, причастных  к коррупции, проверка  полноты декларирования  доходов государственными  служащими и их  родственниками).