Государственное финансовое регулирование инвестиций в России

Анализ содержания перечисленных и других нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые отношения, а также правоприменительной практики позволяет дать следующую оценку состояния законодательной базы.

В нормативных актах нет терминологического единства, в отдельных законах не определены цели и предмет правового регулирования, основные понятия требуют уточнения.

Например, в Законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиционная деятельность определена как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. В других «инвестиционных» законах определение вообще не дается.

Субъектами инвестиционной деятельности наряду с инвесторами указываются заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (ст. 4 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Указанные в ст. 4 пользователи объектов инвестиционной деятельности вряд ли могут быть признаны субъектами инвестиционной деятельности, если исходить из определения инвестиционной деятельности, поскольку инвестиционная деятельность предполагает совершение таких действий, как вложение инвестиций.

Нет четкости в определении инвестиционного фонда. В Законе «Об инвестиционных фондах» инвестиционный фонд определяется как имущественный комплекс, а в постановлении Правительства от 23 ноября 2005 года № 694 «Об инвестиционном фонде РФ» фонд определяется как средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов. Приведенные определения далеки от гражданско-пра-вовой трактовки фонда. В силу ст. 118 ГК РФ  фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

До настоящего времени остается дискуссионным вопрос о правовой природе такого вида инвестиционного договора, как соглашение о разделе продукции. Как указано в преамбуле - этот Закон, принятый в развитие законодательства в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно Закону соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Отдельные авторы называют этот договор публичным, другие считают гражданско-правовым. Однако, по своим признакам и по содержанию этот договор скорее относится к числу предпринимательских договоров.

Судебная практика свидетельствует о том, что в сфере осуществления инвестиционной деятельности возникают споры, связанные с регистрацией участников инвестиционной деятельности, с определением их прав. Сложность в применении законодательства об инвестиционной деятельности связана с тем, что регулирование этой деятельности осуществляется комплексно, то есть нормами различных отраслей права.

Можно привести следующий пример из практики. Организация обратилась в суд с заявлением об оспаривании Положения о проведении аукционов на право инвестирования строительства и реконструкции объектов, содержащегося в приложении № 4 к постановлению правительства Москвы от 27.04.2004 № 255-ПП «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов», ссылаясь на то, что оспариваемое Положение принято правительством Москвы с превышением полномочий, противоречит гражданскому законодательству, нарушает гарантированные нормами гражданского и жилищного законодательства права на беспрепятственное осуществление правомочий собственников в отношении принадлежащего им имущества.

Суд, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу о том, что обжалуемый нормативный акт устанавливает процедуру проведения торгов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов. По результатам торгов заключается не государственный, а инвестиционный контракт. Финансирование реализации инвестиционных проектов осуществляется лишь инвестором - победителем торгов за счет собственных средств. Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов не выделяются. Таким образом, нормы Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части процедуры и порядка проведения торгов при размещении государственных заказов к правоотношениям, связанным с подбором инвесторов, не применяются.

Потребность регионов в привлечении иностранных инвестиций способствовала развитию правового регулирования на уровне субъектов Федерации. Возможность принятия таких нормативных актов субъектами Федерации вытекает из положений Конституции России и соглашений РФ с субъектами Федерации о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами.

Во многих субъектах Федерации приняты региональные нормативные правовые акты. Например, на территории Республики Татарстан действует Закон «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» от 25 ноября 1998 года № 1872, который определяет правовые, экономические условия инвестиционной деятельности на территории Республики Татарстан, формы государственной поддержки в целях ее развития, обеспечения защиты прав, законных интересов субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности. Подобные законы приняты и в других регионах. Однако, как свидетельствует практика, в ряде случаев содержание этих актов не соответствует требованиям законодательства.

Существуют проблемы и в сфере разрешения споров. Например, арбитражный суд оставляет иск без рассмотрения в случае наличия во внешнеэкономическом контракте арбитражной оговорки о том, что споры по контракту разрешаются в международном коммерческом арбитраже «ad hoc».

Вызывают определенные вопросы механизмы разрешения споров по соглашениям о разделе продукции, заключенным в сфере недропользования. В целом соглашения о разделе продукции наряду с другими сделками считаются средствами привлечения инвестиций в экономику страны как иностранных, так и российских, особенно в сферу хозяйственной деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. Если в международной практике соглашения о разделе продукции применяются достаточно давно и эффективно, то в России пока не сложилась широкая практика заключения таких соглашений. На сегодняшний день заключено лишь несколько соглашений с иностранными инвесторами, в частности, это соглашения «Сахалин-1» и «Сахалин-2». По своим условиям эти соглашения в достаточной мере обеспечивают интересы инвестора. В частности, об этом свидетельствуют установленные в соглашениях механизмы арбитража.

В соглашении о разделе продукции «Сахалин-2» определено, что соглашение регламентируется и толкуется в соответствии с законодательством штата Нью-Йорк, США, без учета соответствующих норм коллизионного права. Любые споры, возникающие в связи с соглашением, разрешаются путем взаимных консультаций сторон. В случае невозможности разрешения спора путем взаимных консультаций в течение шестидесяти дней после направления одной стороной другой стороне уведомления о существовании спорного вопроса и при отсутствии договоренности об ином, спор передается на разрешение в арбитраж в Стокгольме в соответствии с арбитражным регламентом Юнистрал.

По соглашению «Сахалин-1» арбитражная процедура проводится в Стокгольме и арбитры решают любой представленный им спор, противоречие или иск согласно условиям соглашения и праву Англии. Арбитражные процедуры проводятся в соответствии с правилами Юнистрал.

Следует отметить также проблемы обеспечения безопасности в сфере привлечения инвестиций. В России 7 мая 2008 года вступил в силу Федеральный закон № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Указанные изменения направлены на осуществление контроля за участием иностранных инвесторов в стратегических видах деятельности, о чем свидетельствует название «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации».

Именно тот факт, что к стратегическим видам деятельности были отнесены геологическое изучение, разведка и добыча природных ресурсов на участках недр федерального значения, послужил основанием для внесения изменений в Закон о недрах.

Законом вводится механизм определения федеральных участков недр. Участки получают статус федеральных. Ни Роснедра, ни Правительство РФ не принимают решения об отнесении участков недр к федеральным. Говоря об опубликовании перечня (ч. 2 ст. 2.1), законодатель практически сообщает о констатации факта. Если участок по своим характеристикам удовлетворяет критериям, определенным законом, то он становится участком федерального значения. Опубликование в официальном издании не несет правоустанавливающего характера в этом случае.

В целом законодательство об инвестиционной деятельности можно охарактеризовать как не сложившееся в единую систему, требующее существенного улучшения. Существующие проблемы правового регулирования инвестиционной деятельности следует решать во взаимосвязи с положениями экономической науки, в частности, по вопросам определения целей, предмета регулирования; формулирования основных понятий, терминов инвестиционной деятельности; а также по вопросам таможенного, налогового регулирования.

С учетом выявленных проблем можно обозначить отдельные направления развития инвестиционного законодательства.

Одним из наиболее перспективных направлений является формирование законодательства о развитии частно-государственного партнерства. В научной литературе оно определяется как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики. В исследованиях экономистов по проблемам партнерства государства и частного сектора отмечается, что из всего многообразия экономических функций государства одно из главных его предназначений состоит в формировании институциональной среды для хозяйственной деятельности, составной частью которой и являются институты партнерства.

Механизм частно-государственного партнерства был обозначен еще в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р. Были выделены такие средства взаимодействия государства и бизнеса, как: создание и функционирование особых экономических зон; формирование и использование Инвестиционного фонда Российской Федерации; реализация принципов и механизмов, предусмотренных Федеральным законом «О концессионных соглашениях»; повышение эффективности деятельности государственных институтов развития, в том числе банков развития; развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание технико-внедренческих парков, производственных кластеров; государственная поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты; повышение результативности механизмов поддержки лизинга.

Для дальнейшего становления и развития рынка государственно-частного партнерства в России был учрежден Центр развития государственно-частного партнерства. Этот центр издает электронный журнал «Государственно-частное партнерство в России», учредил первый институт частно-государственного партнерства, активно участвует в законодательной и иной деятельности по становлению и совершенствованию государственно-частного партнерства в России.

Государственно-частное партнерство только начинает свой долгий жизненный путь в законодательстве РФ, и проблем на этом пути много. Кроме основного закона, определяющего понятие, формы, полный состав субъектов, необходимо разработать правовую базу, позволяющую этим нормам использоваться на практике без дополнительных трудностей. Должен быть создан гибкий механизм, позволяющий органам исполнительной власти принимать решения о реализации этих проектов без излишних затруднений. Региональное законодательство также не  должно отставать от  федерального. Потенциальное развитие государственно-частного партнерства кроется именно в регионах, которые должны максимально переработать свои местные законы о  частно-государственном партнерстве в  соответствии с  принятым федеральным законом.

Сегодня в России сложилась парадоксальная ситуация: более чем в 70 субъектах федерации уже приняты местные законы о государственно-частном партнерстве, а на  федеральном уровне этот аспект законодательства пока не сформирован. Эти местные законы отличаются друг от друга - некоторые из них носят достаточно декларативный характер, другие - наоборот, очень детально закрепляют процедуру заключения инвестконтрактов с участием государства. В результате инвесторы пребывают в некотором недоумении и, предчувствуя риски законодательной неразберихи, не всегда спешат идти на контакт с региональными властями, так как не видят поддержки на федеральном уровне.

Особая роль в решении стоящих перед Правительством Российской Федерации задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития отводится созданию особых экономических зон, способствующих развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции, социально-экономи-ческому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест.

Важным инструментом стимулирования предпринимательской деятельности должна стать государственная поддержка технико-внедренческих парков, предусматривающая создание инфраструктуры, предоставление необходимой методической поддержки и распространение лучшей практики.