Власть и бюрократия XIII – начала XXв.

В ходе проведенного исследования можно сделать вывод о том, что от «идеального» (прусского) типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному  характеру служебных отношений, патронажные связи в течение  всего XVIII в. играли большую роль и  тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог  всегда действовать не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.

В течении XIX – начала XX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали  образованными профессионалами  и узкими специалистами. Вместе с  тем нельзя согласиться с мнением  М. Вебера о том, что деятельность чиновника имеет сугубо рациональный характер. Исторический опыт функционирования российского управленческого аппарата в условиях правомерной монархии и одновременно в условиях обострения общественных отношений в начале XX в. позволяет сделать вывод во многом об иррациональном характере  деятельности отечественной бюрократии. Вместе с тем нельзя отрицать и  тенденции к профессионализации российского чиновничества в  исследуемый период.

Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты  посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего  критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся еще со времен Екатерины II практика применения этого  принципа в России извратила его  сущность и существенно снизила  эффективность ротации элиты, так  как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет.

Неэффективность имперской  бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Это двойственность проявлялась  во взаимозависимости ее с институтом российского самодержавия, которое  катастрофически не поспевало за ходом модернизации.

Особенно ярко неэффективность  российской бюрократии проявлялась  в периоды ведения крупномасштабных военных действий. Их влияние проявилось, прежде всего, в том, что неудачные  для России или затянувшиеся кровопролитные войны приводили к разрушению тыла. Одним из глобальных последствий  этого разрушения являлись глобальные для государства социальные катаклизмы.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого  слоя были обусловлены тенденцией к  превращению в закрытую касту  вследствие того, что обладание властью  в России было предпосылкой богатства, а не наоборот. Поэтому в течение  десятилетий в списках высших чиновников империи встречались  одни и те же фамилии: Танеевы, Дурново, Мордвиновы, Мосоловы, Бобринские, Игнатьевы, Набоковы, Треповы и т.д.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный  механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства. Неэффективность  сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы  чинов стала очевидной уже  в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в  будущем система чинов отменена не была и просуществовала до 1917 г. Широким дефектом механизма ротации  бюрократии стало и широкое распространение  протекции в бюрократической  среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также  средние и низшие.

Еще одним условием неэффективной  ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его  рамках потомственные дворяне при  равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед  разночинцем.

Одновременно с этим обстоятельством  существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной  бюрократии является относительно небольшое  количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства  чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Естественным следствием подобного  состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало  проблему контроля исполнительской  дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось  в невозможность использования  самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно  же, неизбежным следствием низкого  уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Все вышеуказанные факты  привели к тому, что накануне Февраля 1917г. обозреватели констатировали, что  русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем  старалась найти искупление своим  грехам – внешний порядок и  формальная работоспособность. Таким  образом, неэффективность высшей и  средней бюрократии во многом предопределила падение Российской империи»⁶.

Одним из проявлений фатального для страны кризиса высшей российской бюрократии была так называемая «министерская  чехарда» последних лет существования  Российской империи. Она была не случайным  нагромождением случайных событий, а сложным историческим явлением, имевшим самое непосредственное отношение к личному составу  не только собственно высшей исполнительной власти (Совет министров), но и остальных  категорий бюрократической элиты.

Каждое проявление кадровой нестабильности на уровне правительства  моментально, хотя и не одинаково, отзывалось, по «принципу домино», на других уровнях  иерархии власти.

Жесткая детерминация личного  состава различных этажей этой иерархии переменами в личном составе Совета министров имела место по причине  подчиненности процесса ротации  кадров, подчиненности, весьма характерной  для всякой бюрократической системы, и царской в особенности, целому комплексу зачастую неписаных традиций, вне русла которых ротация  если иногда и протекала, то только в виде исключения из освященных давними  обычаями правил.

Все эти обстоятельства, безусловно, накладывали неизгладимый отпечаток  на сам образ российской бюрократии в общественном сознании и делали ее во многом несопоставимой по параметрам с типом «идеального», рационального  чиновника, несмотря на ряд общих  социологических характеристик.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.  «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе»: 24 января 1722 г.
2. Витте, С.Ю. Воспоминания. Т.1. / С.Ю. Витте. – М.: Соцэкгиз, 1960. – 412 с.
3. Гаман-Голутвина, О.В. Политические элиты России : вехи исторической эволюции / О.В. Гаман-Голутвина. – М.: Интеллект, 2006. – 318 с.
4. Гессен, В.М. На рубеже / В.М. Гессен. – СПб.: Право, 1906. – 362 с.
5. Головин, К.Ф. Мои воспоминания. Т.1. / К.Ф. Головин. – СПб.: Право, 1908. – 324 с.
6. Градовский, Г.К. Столичная бюрократия в 70-х годах // Г.К. Градовский. -Вестник знания, 1909. №3. - С.328-335.
7. Извольский, А.П. Воспоминания / А.П. Извольский. - М.: Международные отношения, 1989. – 285 с.
8. Коковцов, В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919 / В.Н. Коковцов. - М.: Наука, 1992. – 484 с.
9. Курлов, П.Г. Гибель императорской России / П.Г. Курлов. - М.: Современник, 1992. – 255 с.
10. Мизес, Л. Бюрократия / Л. Мизес. - М.: Дело, 1993. – 238 с.
11. Милюков, П.Н. Воспоминания / П.Н. Милюков. - М.: Полиздат, 1991. – 411 с.
12. Мосолов, А.А. При дворе последнего императора / А.А. Мосолов. - СПб.: Наука, 1992. – 286 с.
13. Павлов, А.Е. Профессиональный менталитет российского чиновника: сравнительный анализ // А.Е. Павлов. - Социально-гуманитарные знания. - 2005. №4. – С. 18-21.
14. Соловьев, Я.В. Бюрократический аппарат Министерства финансов в пореформенную эпоху. // Я.В. Соловьев. - Вопросы истории. - 2006. №7. – С.34-36.
15. Уортман, Р.С. Властители и судьи: развитие правового сознания в России / Р.С. Уортман. – М.: Новое литературное обозрение, 2004. - 520 с.

¹ Мизес Л. Бюрократия. – М., 1993. – С. 267.

² Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. – М., 2006. – С. 153-154.

³ Витте С.Ю. Воспоминания. Т.1. – М., 1960. – С. 227.

⁴ Мосолов А.А. При дворе последнего императора. – Спб., 1992. – С. 148

⁵ Уортман Р.С. Властители и судьи: развитие правового сознания в России. – М., 2004. – С. 185-186.

⁶ Курлов П.Г. Гибель императорской России. – М., 1991. – С. 204