Власть и бюрократия XIII – начала XXв.

5. работает в соответствии со специальной квалификацией;

6. вознаграждается постоянным денежным окладом;

7.  рассматривает свою службу как единственную профессию;

8. продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника;

9. не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность;

10.  подлежит строгой единой служебной дисциплине;

11.  осуществляет свои функции по строго определенным процедурам;

12.  поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы.¹

В течении XVIII в. условия государственной  службы и сама бюрократия заметно  изменились, что нашло отражение в следующем:

1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами. Это требование постепенно становилось профессиональной нормой деятельности чиновника.

2. После введения Табели о рангах возникла устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Данный документ по наблюдениям А.Н. Медушевского, способствовал важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служил предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной организации власти.

3. Генеральный регламент 1720 г. и регламенты отдельных коллегий установили четкое разделение дел и бюрократическую соподчиненность между чиновниками, а также единообразие организационного устройства и порядок деятельности коронных учреждений, что наделило каждую должность определенной служебной компетенцией.

4. После Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 1762 г. российские чиновники-дворяне, то есть все классные чиновники – как минимум 30% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII – XIX вв., имевшие по чину дворянство, а также канцеляристы из дворян стали лично свободными и могли служить на основе свободного выбора. Сама государственная служба из обязанности стала привилегией.

Однако служба канцеляристов  разночинного происхождения по-прежнему являлась своего рода формой крепостной зависимости. Подобно крепостным они  были привязаны к месту службы и не могли по своему желанию перейти  в другое состояние, на работу в другое учреждение. Естественно, что лично  несвободные канцеляристы не могли  подчиняться только служебному долгу. Однако и классные чиновники в XVIII в. не могли действовать невзирая на лица.

5. В XVIII в. немногие чиновники получали специальное образование в учебных заведениях. В большинстве случаев практический служебный опыт являлся главным и единственным источником их компетентности, большинство чиновников приходили на гражданскую службу после военной.

6. С 1764 г. все чиновники стали получать денежное жалованье, которое для многих было главным или единственным источником дохода. Однако в течение всего XVIII в. сохранилась раздача чиновникам населенных государственных земель и удерживалась многовековая традиция брать за услуги с просителей дополнительную плату, так называемые взятки.

Для высших должностных лиц  на местах – воевод до 1760-х гг. повсеместно  практиковался и хорошо сохранился обычай древнего кормления, который  осуществлялся следующим образом. От трех до четырех раз в год (Рождество, Пасха, Петров день и масленица) крестьянские общины, проживавшие на подвластной  воеводе территории, по очереди приносили  корм или взятки, которые определялись традицией.

7. Чиновники рассматривали свою службу как единственную профессию и условия службы этому способствовали. В 1739 г. был установлен рабочий режим: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они были обязаны находиться в присутствии с 7 утра до 14 пополудни, а в необходимых случаях – дополнительно от 4 до 7 часов вечера; срочная работа выполнялась по ночам в присутственном месте или дома. Прокуроры или секретари вели учет посещаемости, а также опозданий. В Петербурге императоры Павел I и Николай I, любили приходить в присутствия к началу рабочего дня.

8. Табель о рангах отменила наследственную передачу служебных мест, узаконила замещение должностей по личным заслугам, способностям и опыту, обязала всех не исключая выходцев из знатных родов, начинать службу с низших чинов. Фактически продвижение по служебной лестнице зависело не только от образования, стажа работы, заслуг и способностей, но также от социального происхождения, усмотрения начальства, и от связей – от силы того патронажного клана, в который входил чиновник.

В 1708 г. был уничтожен старый принцип назначения на должность  «как государево пожалование», что  превратило всех должностных лиц  местного коронного управления в  чиновников, которые стали назначаться  на должности без всякого челобитья, и находились на них бессрочно. Это  привело, в конечном счете, к тому, что чиновники оторвались от своих служебных мест в том смысле, что не стали рассматривать их как свою собственность, ни как бенефиций, пожалованный им для извлечения доходов.

10. Генеральный регламент 1720 г. установил единые нормы служебного поведения для всех коронных чиновников, которые отныне подлежали строгой и суровой служебной дисциплине. В 1765 г. был издан указ «О существенных обязанностях чиновников» имеющий характер общих правил поведения в присутственных местах.

11. Указанные выше нормативные акты установили определенные процедуры, в соответствии с которыми чиновники должны были осуществлять свои обязанности.

12. Чиновники переходили от личностного к формально-рациональному характеру межличностных отношений с коллегами, просителями и истцами.

Исходя из вышесказанного от идеального типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был  специалистом широкого профиля; в) не перешел  полностью к формальному характеру  служебных отношений, патронажные  связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки  от просителей и истцов за свои услуги.

В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков  и стали образованными профессионалами  и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также  в основном изжит, включая отношения  в высшем и низшем эшелоне управления.

Повышение профессионализма чиновников происходило неуклонно  не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом процессе играл  тщательный подбор кандидатов на руководящие  посты. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют  произошедшие в течении XIX – начала XX в. изменения основных характеристик  высшей бюрократии (министров, товарищей  министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов, послов и посланников), число которых к 1853 г. достигло 372, а накануне февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 гг. доля военных среди них снизилась почти в два раза – с 35.5 до 16.4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 гг. с 4 до 83% - в 20 раз. Доля лиц с недвижимым имуществом за 1853-1917 гг. упала более чем в два раза – с 80.9 до 38.4%. Это означало, что к 1917 г. служба почти двух третьих представителей высшей бюрократии стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня.²

Российские чиновники  не могли в полной мере действовать, не взирая на лица. Помехой к этому  служила опасность быть уволенным  по так называемому третьему пункту. Дело в том, на основании статьи 838 пункта 3 устава о службе гражданской (введена в 1850 г.) чиновник, который  по убеждению начальства, не справлялся с обязанностями, не являлся благонадежным  или совершал такой проступок, который  был известен начальству, но который  нельзя доказать фактами, мог быть уволен без объяснения причин. Эта практика могла вынуждать чиновников действовать  «взирая на лица», так как увольнение по третьему пункту было равносильно  выдаче «волчьего паспорта», закрывая навсегда возможность возвращения  на государственную службу. Впрочем, третий пункт применялся не очень  часто и главным образом в  отношении лиц, уличенных в злоупотреблениях служебным положением. С первого  ноября 1894 г. по 1 июля 1895 г., по всем ведомствам империи были уволены по третьему пункту 56 человек – 0.04% от общего числа  чиновников. Несмотря на существование  третьего пункта, начальники были озабочены  тем, как уволить элементарно  недобросовестных чиновников. Юристы конца XIX в. часто указывали на беспомощность  начальства в отношении недисциплинированных чиновников и считали актуальной задачу административной юстиции «надлежащую  организацию дисциплинарной ответственности» по образцу германского законодательства.

В первой половине XIX в. патронажные  связи между чиновниками сильно ослабли по сравнению с предшествующим столетием, однако не были полностью  изжиты и также препятствовали торжеству принципа – действовать невзирая на лица. Но и в контексте данного пункта успехи были достаточно ощутимыми. Е.М. Феоктистов, начальник Главного управления по делам печати, отмечает в своих воспоминаниях о том, что крупные государственные чиновники в эпоху Александра II, не уступали давлению даже родственников княгини Юрьевской, фаворитки императора, стремившихся получить выгодные концессии на строительство железных дорог. Что касается взяток в смысле незаконных поборов или подкупа должностного лица, то этот недостаток бюрократии не исчез, хотя его распространенность со временем, вероятно, уменьшалась, особенно во второй половине XIX в., когда общественность и пресса начали контролировать деятельность коронной администрации.

Принципиальные изменения  в системе государственного управления четко проявлялись во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система в следующем  столетии уступил место формальным, официальным отношениям. Петр I мог  лично побить своего фаворита А.Д. Меньшикова и в то же время простить ему  государственные преступления –  казнокрадство и взятки. Николай I должен был тайно помогать декабристам, чтобы не дискредитировать государственную  власть. Александр III не хотел наказывать своего любимого министра С.Ю. Витте  за нарушение служебной дисциплины, но не мог не сделать этого и  выбрал самую мягкую форму наказания  – посадил на месяц на гауптвахту, куда С.Ю. Витте отправлялся каждый день после окончания службы.³

Показателем качества работы бюрократического аппарата является периодичность  нарушения закона и инструкций со стороны чиновников. Действительно  число должностных нарушений  вряд ли может быть известно, но определенное представление об этом дают данные о числе чиновников, а также  лиц находившихся на общественной службе по выборам и имевших статус государственных  служащих, которые привлекались к  уголовной ответственности за должностные  преступления различными судебными  учреждениями. Такие данные имеется  за 1834-1859 гг. по всей стране в ежегодных  отчетах Министерства юстиции, за 1874-1894 гг. по 33 губерниям и за 1899-1913 гг. по всей России, где были введены новые  судебные учреждения по судебным уставам 1864 г., в ежегодниках «Свод статистических сведений по делам уголовным». Дореформенные и пореформенные сведения несопоставимы, поскольку они охватывают разную территорию, но дают возможность получить представление о размерах и динамике служебных преступлений (как в коронной, так и в общественной службе) и борьбе с ними. В 1830-1840-х гг. к уголовной ответственности в среднем в год привлекалось по всей стране более 6 тыс. лиц, находившихся на государственной и общественной службе, или примерно 4% от их общего числа, 1840-е гг. – 4.8 тыс., или 3.4%, в 1850-е гг. – около 5 тыс., или 2.2%. Всего к ответственности было привлечено 78 496 чиновников.

Данные цифры показывают, что численность чиновников привлекаемых к уголовной ответственности  за должностные преступления было достаточно значительным, но относительно числа  лиц находившихся на государственной  службе оно постепенно уменьшалось. Исходя из этого можно сделать  вывод, что российская бюрократия во второй трети XIX в. все больше подчинялась  закону.

Таким образом, на примере  развития российского чиновничества  имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в то же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает  и никогда не будет совпадать  с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в  качестве своей основополагающей причину  ментальные основания и причины  политического характера.

ГЛАВА II. ХАРАКТЕР И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

2.1. Эффективность  российского чиновничества в  контексте модернизации

Анализируя проблемы эволюции российской бюрократии в период правления  Николая II, необходимо обратить внимание не только на собственно параметры  количественного плана, как то сословная  принадлежность, возраст, характер и  качество образования российских чиновников, что имеет, безусловно, важное значение для их изучения как социальной группы. Прежде всего, необходимо задаться вопросом и о том, почему в контексте  модернизации конца XIX– начала XX века отечественная управленческая элита  показала свою несостоятельность, продемонстрировав  узкокорпоративный, а иногда даже и  иррациональный характер мышления. В  чем причины неадекватного поведения  российской бюрократии на вызовы модернизации.

Ответить на поставленные вопросы невозможно без обращения  к анализу качественных характеристик  высшего и среднего звена российского  чиновничества.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого  слоя были обусловлены тенденцией к  превращению в закрытую касту  вследствие того, что обладание властью  в России было предпосылкой богатства, а не наоборот. Поэтому в течение  десятилетий в списках высших чиновников империи встречались  одни и те же фамилии: Танеевы, Дурново, Мордвиновы, Мосоловы, Бобринские, Игнатьевы, Набоковы, Треповы и т.д.

Одним из наглядных примеров негативных последствий династичности  российской бюрократии может служить  семья Танеевых, в которой на протяжении ста лет передавалась от отца к  сыну должность управляющего канцелярией  Его Императорского Величества. Последний  представитель данного семейства  в бюрократическом аппарате Российской империи А. Танеев, выдающийся музыкант, вырос при дворе и достиг высшей ступени иерархической лестницы, наследовав должность главноуправляющего канцелярией Его Императорского Величества от своего отца. Кроме того, он был статс-секретарем, обер-гофмейстером высочайшего двора, членом Госсовета, и, по мнению М. Палеолога «одной из главных опор Распутина», а дочь Танеева в замужестве Вырубова – была одной из главных действующих лиц «камарильи» и активнейшей почитательницей Распутина.