Власть и бюрократия XIII – начала XXв.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный  механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства; как указывалось  выше, многократные попытки верховной  власти отменить систему чинов в  целях обеспечения эффективной  ротации правящего слоя успеха не имели.

Широким дефектом механизма  ротации бюрократии стало широкое  распространение протекции в  бюрократической среде, которая  захватывала не только высшие этажи  иерархии, но также средние и низшие.

Генерал Мосолов вспоминал, что при вступлении в должность  в 1900 г. он пережил немало затруднений  с персоналом канцелярии, так как  большинство чиновников были сыновьями  камердинеров великих князей, людьми без высшего образования и  необходимого для службы воспитания, попавших в министерство по протекции  великих князей. «Благодаря высокому заступничеству молодые люди считали  себя неуязвимыми со стороны начальства».⁴

Среди причин неэффективности  бюрократии следует также отметить проявившийся и в этот период традиционный порок российского служилого  класса – его низкую сплоченность. В этой связи весьма характерной  будет реакция С.Ю. Витте на гибель своего коллеги по правительству, министра внутренних дел В. Плеве: Витте не скрывал радости по поводу смерти Плеве. И это не единственный пример подобного рода. М. Палеолог рассуждая  о причинах «снарядного кризиса» 1915 г. и неэффективности военного руководства в целом, считал, что  объяснение этому следует искать наряду с другими причинами в  той ненависти, который испытывал  военный министр Сухомлинов к  главнокомандующему великому князю  Николаю Николаевичу, так как  Сухомлинов сам рассчитывал занять эту должность.

Все вышеуказанные факты  привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что  русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем  старалась найти искупление своим  грехам – внешний порядок и формальная работоспособность». Таким образом, неэффективность бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Неэффективность сложившейся  практики чинопроизводства и необходимость  отмены системы чинов стала очевидной  уже в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в будущем система чинов  отменена не была и просуществовала  до 1917 г. Следует при этом отметить, что вопрос этот все же неоднократно рассматривался и при Николае I, Александре II и Александре III.

В числе причин неэффективности  бюрократии императорского периода  следует отметить и низкий образовательный  уровень подавляющей части чиновничества. В XVIII в. причиной этого являлось практически  полное отсутствие учебных заведений  готовивших специалистов в деле государственного управления, однако и создание в  царствование Александра I системы  образования, включавшей низшие, средние  и высшие учебные заведения, мало изменило ситуацию в связи с нехваткой  учебных заведений. Изыскания П.А. Зайончковского наглядно демонстрируют  ситуацию, в контексте которой  среди принятых на службу в 1894 г. лица с высшим образованием составляли 32,5%, со средним примерно 15% и с низшим чуть больше 52 %.

Еще одним условием неэффективной  ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его  рамках потомственные дворяне при  равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед  разночинцем: «Привилегии дворянина  сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет  балерины; разночинец вползал с упорством  и медленностью улитки».

Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период буржуазно-демократической  революции 1905-1907 гг. – согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной  принадлежности.

Существенно снижало эффективность  бюрократии и незначительная ее численность  в соотношении с численностью населения. Это соотношение было характерно для управленческого  аппарата Российской империи вплоть до конца XIX в. Несмотря на то, что в  обыденном сознании существует представление  о времени правлении Николая I, как эпохе засилья бюрократии, ее численность и в пореформенный период оставалась незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с ведущими западноевропейскими державами.

Еще одной существенной проблемой  определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных  служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского  служителя не превышало 200 рублей, в  то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля  в год.

Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало  проблему контроля исполнительской  дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось  в невозможность использования  самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно  же, неизбежным следствием низкого  уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Такой же неэффективной, как  и центральная, была и провинциальная администрация. Генерал-губернаторы  московский А. Закревский, киевский Д. Бибиков, его брат виленский генерал-губернатор И. Бибиков, прибалтийский А. Суворов, восточносибирский В. Руперт, западносибирский И. Пестель снискали славу некомпетентных и коррумпированных чиновников. От перечисленных генерал-губернаторов выгодно отличался лишь наместник  Кавказа и новороссийский генерал-губернатор св. кн. С. Воронцов и сменивший В. Руперта в Восточной Сибири гр. Н. Муравьев-Амурский.

Еще более удручающим был  состав губернаторов. Своей некомпетентностью  были известны калужский губернатор Е. Толстой, нижегородский кн. М. Урусов, тамбовский П. Булгаков. Именно в среде  губернской администрации наибольшее распространение получило взяточничество и мздоимство (в этом деле прославились пензенский губернатор А. Панчулидзев, архангельский В. Фрибес, псковский  Г. Бартоломей, херсонский Ф. Панкратьев). В соответствии с собранными в  период правления Николая I данными III Отделения е.и.в. канцелярии о коррумпированности губернаторов, лишь два губернатора  не были замешаны в злоупотреблениях – киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев. «Что не берет взяток Фундуклей, - заметил Николай I, - это понятно, потому, что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит он чересчур уж честен».

Неэффективность имперской  бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Крымская война выявила  не только техническую отсталость России – она вскрыла нечто худшее – «коррупцию тыла… здесь дала трещину созданная М.М. Сперанским бюрократия». Характеристика, данная видным российским мыслителем может быть в  полной мере экстраполирована и на события конца XIX– начала XX вв., к  временам русско-японской и первой мировой войн, предвосхитившими масштабные социальные катаклизмы в России.

Низкий качественный уровень  высшей и средней российской бюрократии наглядно проявился в кризисных  ситуациях начала XX века – в первой российской революции 1905-1907 гг., но особенно явно во время русско-японской и  первой мировой войн. Последняя война, когда кризис тыловой организации  проявился во всем своем многообразии, привела в конечном итоге к  крушению не только института российского  самодержавия, но и к возникновению  глубочайшего кризиса российской государственности  вообще.

Ответственность за него несет, прежде всего, российская бюрократия, оказавшаяся неспособной дать ответ  на вызовы времени. Ее во многом иррациональные действия, проявившиеся в период так  называемой «правительственной чехарды», также являются следствием ее низкой эффективности как стержня системы  государственного управления в России. Первая мировая война продемонстрировала недееспособность высшего и среднего чиновничества, которое не смогло организовать деятельность тыла в условиях чрезвычайного  характера. Испытания на прочность  войной российская бюрократия не прошла.

2.2. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX вв.

 Определяя образ российской бюрократии конца XIX – начала XX вв. необходимо не только обозначить социокультурные  характеристики (образование, уровень доходов, образ жизни и т.д.) представителей системы управления, но и охарактеризовать ее образ в общественном сознании.

К концу XIX в. содержание высшей бюрократии еще больше увеличилось  и по сравнению с началом века возросло почти в два раза. В  целом же оклады высшей бюрократии были таковы, что в условиях значительного  снижения числа крупных помещиков  в составе высшей бюрократии большие  денежные оклады были важным фактором привлекательности государственной  службы.

К концу XIX в. заметным становится движение в профессиональной подготовке чиновников. Людей с домашним образованием среди всех категорий служащих насчитывалось  единицы. Из 4339 вступивших на службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. высшее образование имели 32,5%, среднее – 15,1%, низшее – 52,4%. В сенате преобладали  лица с высшим образованием: в 1879 г. 84,5%; в 1903 г. – 138 из 146. здесь особенно ощутим контраст по отношению к 1853 г. и видны результаты реформирования Сената.

Большинство членов Государственного Совета в 1903 г. составляли люди с высшим образованием, причем 30 из 83 – со специальным  юридическим. На уровне среднего звена  бюрократии в 1903 г. во всех категориях высшее образование стало нормой, и заметна тенденция к росту  чиновников, получивших высшую юридическую  подготовку. Например, из 44 губернаторов в 1903 г. высшее образование получили 29 человек, из них высшее юридическое  по крайней мере 15. К концу века наметился переход на новую ступень  в подготовке администраторов: появились  служащие, имевшие опыт работы на коммерческих предприятиях.

Образование, вытеснявшее  сословность, все более облагораживало государственную службу. В начале XIX в. уровень образования чиновников был низким главным образом из-за отсутствия сети учебных заведений, возникшей только в 1804 г. (высшие, средние, низшие учебные заведения). Основным видом образования было домашнее. В середине XIX в. в обычной губернии Центра России насчитывалось 7,2% чиновников с высшим образованием, в Московской губернии – 28,8%. В это же время  в правительственном аппарате с  высшим образованием было сенаторов  – 24,5%, губернаторов – 32,2%, председателей  казенных палат – 22%. Из 4339 лиц, принятых на службу с ноября 1894 г. по август 1895 г., высшее образование имели 32,5%, среднее  – 15,5%, низшее – 52,43%. В 1903 г. высшее образование в правительственном аппарате имели: губернаторы – 65,9%, вице-губернаторы – более 50 %, председатели казенных палат – 68, 5%. В 1897 г. среди чиновников I–IV классов (составивших 1,5% всех гражданских чиновников), получивших высшее образование было 87%; V–VIII классов (49% - 58%).

В 60-90-х гг. российская высшая школа подготовила 85 тыс. человек, в 1898-1916 гг. – 152 тыс. При этом резко  сократился процент дворян (особенно потомственных) в составе студентов. В 30-50-х гг. в университетах учились 65-67% детей дворян и чиновников. В  конце XIX в. дворян насчитывалось 22,8%. В 1906 г. потомственные дворяне составляли 12%, а в 1916 г. – 5% всех универсантов. Кроме  того, следует учитывать, что «сословная принадлежность к дворянству покрывала  пеструю массу людей, различных  по социальному положению, в том  числе деклассированных дворян –  фактических разночинцев. И наоборот, среди высших чиновников (вплоть до министров) все чаще появлялись разночинцы, выслужившие потомственное дворянство (Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, Д.М. Сольский, К.П. Победоносцев и др.).⁵

В декабре 1894 г. министр финансов С.Ю. Витте получил право замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответствующих  чинов, а равно и лицами, хотя вовсе  чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими  высшее образование».

Постоянно увеличивавшаяся  потребность в новых кадрах служащих привела к тому, что в «Уставе  о службе» пришлось сделать более 30 оговорок, изымающих из среды действовавшего законодательства целые отрасли  управления. К концу XIX в. из 126177 штатных  должностей в восьми наиболее многолюдных  ведомствах (МВД, Министерстве финансов, Министерстве юстиции и др.) 73003 (т.е. около половины) разрешено было замещать лицами, вообще не имевшими этого права  по происхождению, и, порой даже по образованию.

Высшая школа в начале XX в. способствовала и смягчению  национального неравенства различных  народов, в том числе и в  госслужбе, т.к. сословно-табельные  привилегии, связанные с высшим образованием, открывали путь в госаппарат (выпускники государственных университетов и учебных заведений университетского типа получали чины X и XII классов, эти выпускники недворяне пользовались правом причисления к личному почетному гражданству и др.).

В дореволюционной статистике национальная принадлежность чиновников подменялась религиозно-исповедальной: православной, католической, лютеранско-протестантской, магометанской и т.д. в чиновничестве  на всем протяжении XVIII–XX вв. преобладали  лица православного вероисповедания.

По переписи 1897 г. более 81% личных дворян и классных чиновников считали русский язык родным, как  и 53% потомственных дворян. 47% «первенствующего сословия» составлял нобилитет  национальных районов империи (28,6% - поляки, 5,9% - грузины, 3,4% - литовцы и  латыши, 2,4% - немцы и т.д.), поэтому  и в госаппарате на всех его  уровнях помимо православных служили  католики, лютеране и др.

Высшая школа в конце XIX - начале XX вв. подрывала и корни  гражданского неравноправия женщин. Их «эмансипация» становилась фактом. Они занимали должности в различных  ведомствах (медицинском, народного  образования, почтово-телеграфном и  др.). И круг этих должностей становился все шире. Диплом о высшем образовании  давал женщинам те же права, что и  выпускникам мужских высших учебных  заведений, но кроме служебных и  сословных они получали те же должности, что и мужчины, с тем же вознаграждением, пенсии и государственные пособия, могли стать магистрами и докторами  с соответствующими правами. Однако законодательство не ставило служащих женщин вровень с чиновниками: ст. 156, 157, 756 Устава о службе гласили, что  «женщины, хотя бы и занимающие на государственной  службе штатные должности», к категории  чиновников и канцелярских служащих «не могут быть относимы».