Система государственного управления Российской империи в XIX – нач. XX вв.

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства -- постоянный орган съездов уполномоченных объединенных гражданских обществ в России 1906--1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов -- Святейший синод.

Сохранение  сильной исполнительной власти в  руках императора по Основным законам 1906 г. могло обеспечивать, в какой-то мере, плавность перехода к полному  конституционализму и правительству, ответственному перед парламентом, и, следовательно, перед народом, который в основной своей массе, нельзя этого не признавать, как и Николай II, был не готов к парламентской демократии.

Но неограниченность прав царя в государственной жизни  исчезла, это относилось в первую очередь к области законодательства и расходования государственных финансов. Важно отметить создание в это время (1905-1907 гг.) первых органов революционной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

3.2. Государственная дума и самодержавие - два центра управления

27 апреля 1906 г.  в России начала работать Государственная  дума. Дума была учреждена как  законодательный орган, без ее  одобрения нельзя было принять  ни одного закона, вводить новые  налоги, новые расходные статьи  в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум  всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Завоевания революции 1905--1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество -- опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова -- будущего премьера Временного правительства.

«Поддержку  Государственной думе оказывали  самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и  другие организации. «Общее представление  о масштабах таких организаций  дают данные об их названиях, времени возникновения и численности: благотворительные общества (1905 г.) -- 4500; научные общества (1908 г.) -- 300; торгово-промышленные общества (1913 г.) -- 143; общества служащих частных предприятий (1914 г.) -- свыше 150; фельдшерские общества -- около 40; общества учителей (1914 г.) -- свыше 100; сельскохозяйственные кооперативы (1908 г.) -- 734; рабочие профсоюзы и др. Дума была популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди низших слоев населения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и Петрограде протестовала против прекращения сессии Думы)» (3 - С. 295.)

Состав I и II Государственной  Думы отличался наличием больших  групп крестьян, по партийному составу  это были кадетские думы, оппозиционные  царскому правительству. Среди депутатов Думы было много высоко образованных и прогрессивно мыслящих людей. В Думе обсуждались актуальные проблемы жизни страны, шла речь о создании гражданского общества и правового государства в условиях возможной модернизации России, разрабатывалась концепция политических реформ в период кризиса власти.

«Таким образом, появление в России такого выборного  центра власти и управления, как  Государственная дума, которая действовала  в условиях невиданной на Руси свободы  союзов и объединений, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство, что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличительные выступления думцев свидетельствовали об использовании думской трибуны для разоблачения политики царизма» (3 - С. 295.)

С самого учреждения Думы царь стремился ограничить ее компетенцию и сохранить за собой  полноту власти и управления, противопоставляя себя либеральной части русского общества. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Государственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было грубым нарушением Манифеста 17 октября.

По «Положению о Государственном совете» все  законопроекты, принятые Думой, должны были, затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников.

Новый избирательный  закон, третьеиюньский переворот 1907 г., изменивший представительство от отдельных  групп населения, значительно сократил представительство крестьян в Думе. Составы III и IV Государственной Думы отражали стремление императора лавировать между буржуазией и помещиками. Но новое положение о выборах «содержало в себе также и позитивный элемент: создалась возможность для эффективной работы думы в рамках действующих законов», считает Б.Н.Миронов.

Объявление  Германией войны России вызвало  невиданный всплеск патриотизма  в русском обществе. Но доверие  правительству, выраженное Думой в  самом начале войны без каких  бы то ни было условий, было исчерпано  в течение года полностью. В 1915 г. царь стал главнокомандующим, сделав шаг, который в войсках не приветствовался и уехав в Ставку, потерял управление страной.

В 1915 году в  Думе создается «Прогрессивный блок», главным пунктом которого было формирование «министерства общественного доверия» и «правительства национальной обороны, способного вести войну до победного конца. В ответ на это царь вновь распускает Государственную Думу, правда, до определенного срока - февраля 1916 года, после чего оппозиция снова активизировалась.

Компромисса между самодержавной властью и Государственной Думой не получилось. Верховная власть, оказавшись в изоляции от передовой части русского общества, от Государственной Думы, пыталась опереться на крайних монархистов из дворянства, представителей черносотенных организаций, надеялась на преданность крестьянства. Но столыпинская реформа не дала крестьянам того, чего они так желали - земли. Армия также отказала императору в поддержке. В этой ситуации инициативу перехватили социалисты, которые, опираясь на солдат, крестьян и рабочих, смогли свергнуть монархию.

«В период кризиса власти негативную роль сыграло  отсутствие у монарха качеств  государственного лидера. При всей его образованности, личной честности, скромности и приветливости все  знавшие его отмечали также слабоволие, упрямство, застенчивость и равнодушие к людям. В результате верховная власть и управление продолжали оставаться аморфными, кризис постоянно углублялся». (3 - С. 299.)

Накануне  революционных событий Николай II заготовил даже два варианта указа  о роспуске Думы. Один из них, предполагавший перерыв в деятельности Думы до апреля 1917 года, и был получен М.В.Родзянко. Большинство Совета старейшин IV Государственной Думы хоть и согласилось с роспуском, но решили оставаться на своих местах. Возникла идея создания временного исполнительного комитета Государственной Думы, который впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной Думой. Этот комитет назначил комиссаров в министерства и другие государственные учреждения, тем самым создав прецедент назначения института комиссаров. 2 марта появилось Сообщение Комитета о создании временного правительства, об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении им с себя верховной власти.

Отказ верховной  власти от диалога с общественностью привел, таким образом, государство к революции, а императора к потере престола.

Практически у Государственной Думы был реальный шанс взять государственную власть в свои руки и стать реальным законодательным  органом, но реакционное большинство Думы, поддержавшее самодержавие им не воспользовалось.

«Развитие событий  после Февральской революции  показало, что шоковые политические реформы - любимое лекарство революционеров - оказались не лечением, а несчастьем для страны. Февральская революция была встречена всеми с энтузиазмом: ненавистное самодержавие, от которого, как уверяла либеральная и революционная пропаганда, происходило все зло, рухнуло. Но эйфория быстро сменилась фрустрацией. На этом фоне стали широко пропагандироваться социалистические идеи и они быстро захватили сознание не только крестьян, рабочих и солдат, но и других слоев общества» (4 - С.229.)

В результате февральской революции в России возникло двоевластие: власть буржуазии  в лице Временного правительства  и власть рабочих и крестьян в лице Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

«Можно предположить, что если бы временное правительство  согласилось, не дожидаясь Учредительного собрания, на аграрную и некоторые  другие социально-экономические реформы, оно не пало бы через 8 месяцев после своего образования, а благополучно довело бы страну до момента открытия Учредительного собрания» (4 - С. 162.)

Лишь в  перспективе, после созыва Учредительного собрания, если судить по избранным  в него членам от различных политических партий, среди которых большевиков насчитывалось лишь около 25 %, Россия имела бы реальные шансы превратиться в правовую парламентскую республику.

Большевики, захватившие власть в октябре 1917 г., установили диктатуру. Длинная и  трудная дорога к правовому государству была остановлена. Народ свергнул либеральную демократию, разрушил основы правового государства, позволил большевикам расправиться со своими политическими противниками. «Это можно объяснить тем, что идеи либеральной демократии и правового государства стали парадигмами образованного общества, но не успели глубоко проникнуть в народ. После разгона большевиками Учредительного собрания народ в своей массе безмолвствовал и главные причины - в равнодушии народы к судьбе русского парламента, в непонимании им необходимости существования парламента как гаранта против возвращения старого режима в новой форме, в полной беззаботности относительно правильного политического устройства России, в слабости демократических традиций западного типа и неразвитости институтов гражданского общества. Декреты о мире, земле, рабочем контроле удовлетворили основные требования солдат, крестьян и рабочих. Поэтому с точки зрения масс 2-й съезд Советов, принявший эти декреты, выполнил функцию Учредительного собрания и сделал его по сути не нужным» (4 - С. 181.)

Период развития государственного управления с 1900 по 1917 года следует рассматривать интегрально  с общенациональным кризисом, когда  в тугой узел затянулись нерешенные ранее проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др. Экономический рост и конституционные реформы не смогли обеспечить эволюционный путь развития государства. В экстремальных условиях военного времени более реальной показалась революционная доктрина, которая и установились в Росси почти на все XX столетие.

Заключение

Внутреннюю  и внешнюю политику страны государь определял вместе с высшими государственными политическими учреждениями, названия которых менялись с начала XI до начала XX веков почти с каждым новым  государем: Государственный, или так называемый Непременный совет, Комитет министров с 1802 г. при Александре I (1801-1825). Николай I принятие политических решений переносит в свою Канцелярию, Александр II - в Совет Министров, Александр III - в Комитет министров, Николай II до 1906 г. - в Комитет министров, с 1906 - в Совет Министров.

Комитет министров, основанный в 1802 г., просуществовал до 1906 г., Совет министров, фактически учрежденный  в 1857 г., а юридически в 1861 г., действовал до октября 1917. Оба учреждения в 1861-1906 гг. работали параллельно. Работа этих высших политических учреждений и их деятельность целиком были поставлены на юридическую основу.

К числу важнейших  учреждений монархического периода  относится Сенат, роль которого со временем менялась, иногда он являлся законосовещательным, иногда законодательным, высшим исполнительным и судебным органом России. С 1711 и до 1917 г. Сенат являлся высшей судебной инстанцией и исполнял функции прокуратуры.