Последние реформы государственного управления

Это история государственного управлении в следующих восьми странах:  Австралии,  Бразилии,  Великобритании, Германии, Канады, Китая,   США и Южной Кореи.

Всемирный банк подготовил материалы по ряду стран,  сталкивающихся в данной области с проблемами,  аналогичными тем, с которыми приходится иметь дело России.

Эксперты Всемирного банка подготовили материалы по некоторым странам,  решающим в указанной области и иные проблемы, но при этом добивающимся интересных результатов.

Основное внимание мне хотелось бы уделить задачам и мероприятиям правительств этих стран в области проведения реформ за последние 20  лет.  Характерной чертой административных реформ является то обстоятельство,  что бывает трудно определить их начало и конец. Поэтому указанный период времени трактуется относительно свободно. Кроме того, сосредоточено основное внимание на деятельности центральной,  или федеральной,  государственной власти. Вместе с тем, отмечаются и некоторые из главных событий, происходивших на более низких уровнях государственной власти  (т.  е.  на уровне правительств провинций и областей,  а также местных органов власти).  Анализ экспертов Всемирного банка фокусируется на вопросе: «Что же не работало?». Были изложены крупномасштабные задачи реформирования,  которые в различной степени были обнародованы правительствами указанных восьми стран:

• сокращение государственных расходов;

• повышение способностей к развитию и реализации государственного управления;

• улучшение выполнения государством функций работодателя;

• повышение качества предоставления услуг и укрепление

доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

Группа стран, используемых для сравнения, может быть представлена на очень приблизительной шкале,  имеющей широкий диапазон, – от всеобъемлющих задач реформирования в Китае до конкретных и сфокусированных задач в Австралии, заключающихся в формировании бюджета и сокращении государственных расходов и гибкости в области найма в государственном секторе.

Далее в процессе анализа задавался вопрос о том, что было сделано. Общеизвестно, что в период с середины 1980-х годов до конца 1990-х годов реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления.  Была предложена система рассмотрения следующих четырех областей институциональных механизмов и государственной политики государственного сектора,  поддающихся относительно краткосрочным изменениям:

• управление государственными расходами;

• управление кадрами и государственной гражданской

службой;

• организационная структура исполнительной власти;

• роль ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.

После этого анализируются масштабы реформ в указанных восьми странах и рассматриваются их результаты с точки зрения сокращения государственных расходов,  повышения эффективности деятельности и иных улучшений, в том числе степень удовлетворения на политическом уровне достижениями за счет гибкости проводимой политики и уровня реагирования, которые были обеспечены новой организацией деятельности. Кроме того, делается попытка определить некоторые незапланированные последствия программ реформирования. Почему же многие правительства,  столкнувшиеся с аналогичным кругом проблем,  проводили,  как правило,  совершенно разные реформы?  Делается вывод,  что различия в реформаторской деятельности объясняются следующими причинами:

• ограничительным фактором являлась основополагающая структура государственного управления:  некоторые реформаторы оказались в состоянии вовлечь в процессы

реформирования людей и структуры в большей степени, чем это удалось сделать другим;

• некоторые реформаторы сосредоточились на проведении ряда основных «абсолютно необходимых» реформ, в то время как другие,  опираясь на прочный фундамент уже выполненной основополагающей работы, могли выбирать из более широкого набора передовых реформ;

• деятели, проводившие основополагающие реформы, вынуждены были действовать строго прагматично, обращая к своей выгоде специфические обстоятельства по мере их появления.

Конкретные условия диктовали характер действий,  но имевшиеся у реформаторов средства воздействия – точки входа во всеобъемлющие программы реформ –  и степень податливости основных институтов государственного сектора в различных странах значительно отличались друг от друга. В анализе был сделан вывод о том, что уровень активности в проведении реформ определяется в значительной мере появляющимся у реформаторов «тяговым усилием».

В анализируемом материале хотелось бы выделить,  что проведение многих реформ строится на дисциплине,  присущей поведению государственных гражданских служащих и организационной культуре органов государственного сектора.  В сущности, дисциплина означает соблюдение формальностей,  сводящихся к тому,  что в своем фактическом поведении госслужащие придерживаются зафиксированных письменных правил,  а также к тому, что бюджет, написанный на бумаге и одобренный парламентом, тесно связан с исполняемым бюджетом.

Система,  о которой идет речь,  определяет два этапа реформирования государственного сектора: основные реформы, имеющие своей целью достижение или укрепление дисциплины в государственном секторе, и передовые реформы. Затем проводится разница между различными путями,  которыми следуют передовые реформаторы.  Например,  одним из важных технических средств,  но,  разумеется,  отнюдь не единственным, является применение договорных принципов и договорной практики.  При выходе за границы основных реформ реформаторы располагают значительно большими возможностями выбора вариантов.

Основная проблема, стоящая перед теми реформаторами, которые работают в контексте относительно сложного институционального устройства и сложной конституционной системы и которые не располагают значительным  «тяговым усилием»,  но должны предпринять ряд неизбежных основополагающих мер,  состоит в выборе  «точки входа». Рассматриваются некоторые прагматические стратегические  курсы,  которыми реформаторы воспользовались в таких условиях.

В процессе анализа возможных для Российской Федерации точек входа в реформирование государственного управления делаются выводы из указанных наблюдений и высказываются тезисы о том,  что в целях проведения реформ в России следует стремиться:

• постоянно учитывать необходимость реалистичного подхода и важность управления ожиданиями;

• начинать с основополагающих мероприятий и делать упор на основные реформы государственной службы;

• создавать более мощное  «тяговое усилие»,  особенно за счет укрепления ключевых центральных агентств;

• использовать предоставляющиеся возможности путем установления партнерских отношений с региональными властями и руководством городов, муниципальных образований и районов,  а также путем стимулирования пилотных проектов реформирования и экспериментов на уровне отдельных ведомств или регионов;

• создавать благоприятные условия путем разумного использования  «функциональных обзоров»  и оказывать давление извне на исполнительные органы власти;

• изучать опыт других стран с низким «тяговым усилием»,  которые сталкивались с крупномасштабными проблемами реформирования и определенной необходимостью проводить основополагающие реформы, например,  таких как Бразилия и Южная Корея.

Всемирным банком дается краткая оценка недавнего проведения реформ в области государственного управления,  и делаются выводы из опыта отобранных представителями Правительства Российской Федерации четырнадцати стран. 

Анализ опыта этих восьми стран имел также своей целью показать,  что в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит. Одни комментаторы считают, что на международное обсуждение этой темы слишком большое влияние оказал опыт США, Великобритании и Австралии.  Это несколько  «асимметричное»  обсуждение скрыло, быть может, наиболее специфические реалии разных стран.  Совершенно очевидно,  что многие страны проявляют гораздо меньше энтузиазма по поводу  «Нового государственного управления», чем страны, указанные выше.

Все восемь стран значительно отличаются друг от друга. По численности  населения, масштабам рабочей силы и величине на душу населения ВВП только в одной из этих стран (в Бразилии) обнаруживается разница в пределах 10% по отношению к аналогичным показателям в Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что эти страны сильно отличаются друг от друга по масштабам и структуре общей занятости в государственном секторе. В сфере занятости Австралия, Канада,  Великобритания и США имеют значительно большее ядро государственного сектора  (за исключением государственных предприятий), чем  Российская Федерация.

Однако необходимо с большой осторожностью относиться к сравнению данных о занятости и заработной плате в государственном секторе по упомянутым странам.  Числовые сравнения усложняются большим различием в функциях,  выполняемых правительствами этих стран, а также существованием различных подходов к классификации данных по категориям. В результат эти данные следует рассматривать лишь как сведения,  дающие приблизительное представление о самых общих признаках.

Данные по Российской Федерации могут в значительной степени занижать фактические масштабы общей занятости в результате наличия трудностей в составлении классификации.  Правительства упомянутых четырнадцати стран имеют значительно отличающиеся друг от друга структуры с точки зрения степени их децентрализации.  В налогово-бюджетном сфере Новая Зеландия,  Южная Корея,  Великобритания, Польша, Китай, Нидерланды и Венгрия являются намного более централизованными странами, чем Российская Федерация.

Судя по показателям,  отражающим восприятие населением наличия коррупции в системе государственной гражданской службы и степень его веры в способность государства защитить людей от преступности,  в Российской Федерации масштабы коррупции больше,  а способность государства бороться с преступностью меньше, чем в большинстве из четырнадцати стран, по которым имеются соответствующие данные.

Основное внимание в исследовании Всемирного банка уделялось задачам и мероприятиям правительств указанных четырнадцати стран в области проведения реформ за последние 10–15 лет. 

Однако характерной чертой административных реформ является то обстоятельство,  что бывает трудно определить их начало и конец. Поэтому упомянутый период трактуется относительно свободно. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Практическое применение аналитического материала

Практическое применение всему вышенаписанному может быть как некая позиция «учиться на чужих ошибках». На мой взгляд, применимость данного анализа весьма неоднозначна по двум причинам. Во-первых, учитывая анализ исходных ситуаций, путей решения и последующем выводе из того, что было предпринято, чего страны добивались в ходе реформ в системе государственного и муниципального управления можно не допустить ошибок в будущем со стороны не аналитика, а управленца в достаточно крупном масштабе. Во-вторых, учитывая анализ восьми стран на протяжении порядка 20 лет, можно сделать научные выводы о ситуациях в странах на примере экономического развития, развития политических систем и пр.

Сравним некоторые аспекты реформ сопоставительно с Россией.

Проведение неких «сборов трофеев» правительствами США было предпринято как некая издевка над всеми остальными странами. Применимо России США начала некой «гонкой вооружения», начав разработки ядерного оружия, США смело состязались с СССР в разработках вооружения. 

Выше я писала про профицит бюджета в связи с ужесточением контроля над деятельностью, а так же улучшения стркутуры управления путем создания сверхконтроля. Лично мне это напоминает реформы Советского Союза в связи с внедрением планов – «пятилеток», которые так же привели к профициту и улучшению деятельности сельского хозяйства, обороноспособности, а так же в сфере производства и добычи ископаемых.

В 95 году в Бразилии были проведены реформы, которые были направлены не на сокращение количества гос служащих, а на повышение эффективности их работы путем строгого распределения их обязанностей. Данный подход, на мой взгляд был бы эффективен и в России. Строгий контроль и дисциплина еще в 60-е показали что страна столь большая как тогда еще Советский Союз может уверенно стоять на ногах только при надзоре и контроле. Попытки игры в демократию в нашей стране развращают нацию, не дают ей развиваться в нужном русле не потому что мы не способны жить как «цивильные европейцы», а потому что народ привык к другим методикам управления страной. На мой взгляд, такие реформы в США и Бразилии по формированию и ужесточению контроля и надзора над деятельностью смогли бы полностью изменить и массовое сознание в русле политики и сферы государственного управления и правового регулирования, а так же смогли бы заставить людей прибегать к сохранению определенной дисциплины в отношении гос аппарата как сферы управленческой деятельности.

Приведем пример с реформой государственного планирования в Южной Корее. На мой взгляд хоть эта реформа отнюдь не гарантировала сто процентной гарантии ее выполнения, тем не менее в середине 90-х данная реформа была проведена с определенным успехом в плане организации и контроля деятельности, что опять же в России было бы не лишним.

  В Канаде же политика исправления ошибок прошлого стало долгосрочное выравнивание расходов и доходов, что опять же не маловажно. Стоит отметить, что такой шаг способствовал так же и устранению излишней коррупции и имело бы место быть этому закону и в Китае, где выделялись подозрения к клановости управленческого состава, что только подогревало гнев граждан. Касаемо России данная реформа пошла бы тоже на руку поскольку в нашей стране немало денег разлетается по карманам управляющего состава и не по той причине, что они хорошо работают, больше из-за недостаточного понимания своей должности и порой не самого хорошего распределения бюджетов, выделяемых на определенные государственные нужды. В России нередко можно увидеть случаи отмывания денег или откровенного воровства и взяточничества. Были созданы определенные документы, которые привлекают к ответственности за подобные деяния, но случаи обнаружения, как и сами шансы на них, ничтожно малы ибо каждый стремится найти от системы государственного управления свою наживу.