Кризис законодательной и исполнительной власти в годы Первой мировой войны

Главным было Особое совещание по обороне, во главе которого стоял военный министр. На это совещание возлагался высший надзор за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, выполнявших военные заказы; содействие в создании новых предприятий и модернизации старых; распределение правительственных военных заказов и контроль за их выполнением. Особое совещание получило чрезвычайные полномочия, вплоть до секвестра и реквизиции предприятий и имущества.

Отраслевые совещания возглавляли  соответствующие министры. Правительство хотело оставить ключевые посты за собой.

В ходе войны компетенция особых совещаний, и, прежде всего, Особого  совещания по обороне, значительно  расширилась. Это было связано со стремлением самодержавия снизить влияние общественных организаций и учреждений. В руках Особого совещания по обороне «оказалось размещение до 97% военных заказов, передававшихся им военно-промышленным комитетам» [5, с. 95].

В системе Особых совещаний  проходил процесс сращивания государственного аппарата самодержавия с монополистическими объединениями. На практике политика этих органов отражала интересы буржуазии и способствовала усилению ее позиций. В состав совещаний входили представители Думы и Государственного совета, министерств, Земгора и Центрального военно-промышленного комитета. Особые совещания получили широкие права по надзору за заводами, они распределяли и контролировали выполнение государственных заказов, определяли договорные связи предприятий, могли устранять администрацию заводов. Совещание по обороне получило решающие права в области финансирования экономики.

Образование четырех  Особых совещаний создало серьезные  сложности государственной организации управления тылом. При проведении в жизнь правительственного законопроекта вставал вопрос только о характере взаимоотношений между Советом министров и одним Особым совещанием по обороне, то теперь помимо той же проблемы применительно к четырем Особым совещаниям возникла еще и другая проблема – проблема координации работы самих Совещаний. Вопросы, которыми они занимались, были теснейшим образом связаны друг с другом, в силу чего успешное выполнение тем или иным Совещанием своих обязанностей оказывалось немыслимым без активной поддержки других Совещаний.

Законодательство об Особых совещаниях предусматривало  некоторые меры по координации деятельности этих учреждений, по объединению их работы с общим правительственным курсом. Председатель Особого совещания по обороне получил возможность в известной мере контролировать деятельность Особых совещаний по перевозкам, продовольствию и топливу. Председатели последних должны были информировать военного министра обо всех решениях, принимавшихся соответствующими Особыми совещаниями. Председатель Совещания по обороне мог приостановить проведение в жизнь постановления, которое казалось ему нецелесообразным, с тем, чтобы оно было рассмотрено на заседании Особого совещания по обороне при участии заинтересованного Совещания. Если и здесь не удавалось прийти к единому мнению, то дело передавалось в Совет министров. Нельзя, однако, согласиться с встречающимися в литературе утверждениями о том, что председатель Особого совещания по обороне мог отменять постановления прочих Coвeщаний. Действовавшее законодательство не дает никаких оснований для подобных выводов, позволяя, как отмечалось, военному министру в качестве председателя Совещания по обороне только приостанавливать, но никак не отменять своей властью решения других Особых совещаний. В целом рассмотренные правила позволили, с одной стороны, председателю Особого совещания по обороне поддерживать определенную степень согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, а с другой стороны, создавали известные условия и для объединения Деятельности последних с деятельностью кабинета. Некоторое значение имела и финансовая зависимость всех Особых совещаний от правительства. Именно Совет министров должен был решать вопросы, связанные с отпуском этим учреждениям денежных средств. В кабинете рассматривались также предложения Совещаний о проведении в жизнь мер, имевших законодательный характер. Возможность для Совета министров оказывать некоторое влияние на деятельность Совещаний, в свою очередь, позволяла кабинету обеспечивать в известной степени и согласованность в деятельности самих органов военно-экономического регулирования. В целом, однако, законодательство 17 августа не уделило достаточного внимания проблеме обеспечения единства в управлении тылом. Рассмотренные выше нормы, установив известный контроль кабинета за Совещаниями, вместе с тем придали этому контролю пассивный, случайный характер. Председатель Особого совещания по обороне также не получил прав, достаточных для того, чтобы эффективно координировать деятельность всех Совещаний. По свидетельству А.А. Маниковского, военный министр не мог ничего поделать «с путями сообщений, с торговлей и промышленностью,  с земледелием и прочими „удельными княжествами", каждое из которых вело „свою политику" и стремилось показать, что я де мол „сам с усам"» [14, с. 106]. Все Особые совещания получили статус высших государственный учреждений, которым никто, кроме царя, не мог давать каких-либо указаний. Будучи в принципе равны между собой, равны кабинету, Совещания имели широкие возможности для того, чтобы действовать совершенно самостоятельно, не считаясь ни с Советом министров, ни друг с другом. Конечно, «особые права, предоставленные председателю Особого совещания по обороне, позволяли ему оказывать известное влияние на деятельность прочих органов военно-экономического регулирования. В этой связи исследователи даже отмечают, что Особое совещание по обороне из четырех Особых совещаний было «наиболее полномочным, определявшим характер деятельности всех других». Совещание по обороне, безусловно, было «наиболее полномочным», однако его полномочий не хватало, чтобы определять характер деятельности других Совещаний [7, с. 133]. Констатируется и отсутствие согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, чего, очевидно, не было бы, если бы Особое совещание по обороне действительно могло бы руководить прочими Особыми совещаниями. Законодательство 17 августа 1915 г. позволяло устранять лишь наиболее открытые проявления разобщенности в работе Совещаний [9, с. 110]. При этом весьма длительная и сложная процедура разрешения конфликтов между органами военно-экономического регулирования, будучи обусловлена юридическим равенством этих учреждений друг другу, абсолютно не соответствовала тем требованиям, которые война предъявляла к работе государственного аппарата Российской империи. Законодательство 17 августа 1915 г. создало многовластие в тылу, что грозило чрезвычайно отрицательным образом сказаться и на мобилизации экономики, и на организации управления страной в целом.

В целом законы 17 августа 1915 г. окончательно расчленили управление тылом на две во многом изолированные друг от друга сферы — oбщeпoлитичecкую, составлявшую предмет занятий кабинета, и военно-экономического регулирования, где царили Особые совещания, причем объединение деятельности последних также в достаточной степени не обеспечивалось.

1.4. IV Государственная дума. Государственный совет.

IV Государственная дума начала свою работу 15 ноября 1912 г. По своему партийному составу она мало отличалась от III Думы. На протяжении почти пяти лет - до 26 февраля 1917 г. ее председателем был октябрист М.В. Родзянко [5, с. 72]

IV Государственная дума продолжила ту же практику деятельности, что и III Дума: обсуждала законопроекты, рассматривала и утверждала государственные расходы и доходы, обсуждала запросы о действиях властей. Работа Думы велась в 36 комиссиях - постоянных и временных. Появились и новые черты: так, в ходе ее деятельности стала проявляться оппозиционность самодержавию. Кадетские депутаты выступили с предложением демократических законопроектов: о всеобщем избирательном праве, о свободе союзов. На политическую роль русской буржуазии сильное влияние оказала Первая мировая война.

Действовавшие во время  войны Государственная дума, Государственный  совет и министерства опирались  на положения Основных законов 1906 года. Но центральные задачи переместились  в экономическую сферу и зависели от отношений буржуазии и самодержавия. Государственность испытывала кризис. Царь упорно отказывался от введения принципа «ответственного перед парламентом правительства». Старый аппарат обнаруживал бессилие, все чаще сменялись министры. К концу войны началась настоящая «министерская чехарда».

Изменилась и роль Думы. В начале войны самодержавие призвало к внутреннему миру. Оно  было настолько ослаблено, что готовилось к перемене политического курса  на основе избирательного закона 1907 года, но все буржуазно-помещичьи партии в Думе заявили о классовом мире, и старый курс формально был сохранен. Большевики — делегаты Думы, выступившие против войны, были сосланы в Сибирь. Вопросы законодательства не могли иметь в Думе прежнего значения: законодательная деятельность переместилась в министерства и государственно-монополистические органы. Дума обсуждала правовое положение этих органов, рабочий вопрос, крестьянский вопрос, но это сводилось по большей мере именно к обсуждению. Серьезных законодательных актов Дума почти не утверждала. Страх перед революцией заставил думские партии укрепить союз с самодержавием.

За время войны буржуазия  усилилась экономически и политически, руководя военно-промышленными комитетами, земско-городскими союзами, особыми  совещаниями и комиссиями при министерствах. Таким образом, процесс приобщения буржуазии к власти заметно активизировался. Предпринимается попытка организовать единый фронт для давления на правительство. С этой целью в августе 1915 г. в IV Государственной думе образовался «прогрессивный блок», куда входили буржуазно-помещичьи партии (октябристы, прогрессисты, кадеты), часть членов Государственного совета. Задача блока состояла в «оздоровлении» монархии путем замены скомпрометировавших себя министров, зачастую назначаемых под влиянием Распутина и императрицы [8, с. 230]. Буржуазные партии отказались от требований «ответственного правительства» и выдвинули лозунг «министерства доверия». Это было признанием нецелесообразности борьбы за власть в условиях войны.

Прогрессисты предлагали кардинальные изменения в составе, организации правительства и действующего законодательства. С образованием Прогрессивного блока взаимоотношения между Думой и самодержавием заметно обостряются. Неоднократно по распоряжению Николая II сессии Думы прерываются, объявляются перерывы в ее работе, а в декабре 1916 г. ее заседания прекращаются, хотя формально она просуществовала до 6 октября 1917 г. Результатом активной противоправительственной деятельности Думы стал ее досрочный роспуск царем 25 февраля 1917 года.

В политической истории  России Дума оставила заметный след. Опыт ее деятельности в качестве высшего  представительного управленческого  органа очень важен. В Государственной  думе вырабатывался первый опыт российского  парламентаризма. Заметное влияние оказала Дума и на процесс формирования многопартийности.

Одновременно с созданием  Государственной думы проходила  реформа Государственного совета. Он оставался законосовещательным органом, его функции приспосабливались к взаимодействию с Государственной Думой. Структуру, состав и компетенцию реформированного Государственного совета регламентировали указы от 20 февраля 1906г. «О переустройстве учреждений Государственного совета» и от 24 апреля «Учреждение Государственного совета».

Комплектовался Государственный совет по смешанному принципу: половина его членов назначалась царем, а вторая половина была выборной от земств, дворянских собраний, буржуазии и интеллигенции.

Обновление состава  совета происходило в течение  девяти лет на треть каждые три года. Председатель и вице-председатель совета назначались из лиц, определяемых монархом.

Структурно Государственный  совет состоял из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и государственной канцелярии. В случае необходимости создавались особые совещания и комиссии.

Общее собрание Государственного совета выполняло функции верхней палаты российского парламента и могло нейтрализовать любой законопроект, принятый Государственной думой, но неугодный правительству. Два департамента и особые присутствия играли вспомогательную роль. Делопроизводство Государственного совета велось в государственной канцелярии, возглавлявшейся государственным секретарем, она же занималась кодификацией законов.

Первым председателем  реформированного Государственного совета был назначен граф Д.М. Сольский, с 20 мая 1906 г. его сменил Э.В. Фриш [5, с. 73].

1.5. Совет министров в годы войны.

В разгар первой русской революции, в октябре 1905 г., Совет министров подвергся основательной реорганизации, превратившись в первое в истории России правительство в формально-юридическом смысле. Руководимый отныне особым должностным лицом — председателем Совета министров — Совет министров приобрел черты, уподоблявшие его кабинетам министров в государствах с парламентским режимом и получил некоторые возможности для обеспечения единства в работе ведомств.

Но Совет министров  не сумел обеспечить согласованность  в деятельности отдельных ведомств. В 1914—1917 гг. способность кабинета координировать их работу еще более уменьшилась.

Связанный с общим кризисом режима разброд в правительстве, приняв особо драматические формы летом 1915 г., продолжался, не ослабевая в своей основе, вплоть до самой Февральской революции; Некоторые успехи, достигнутые А.Ф. Треповым в период его пребывания на посту главы правительства в деле сплочения кабинета и соответственно объединения ведомств, носили ограниченный и крайне непрочный характер. Влияние «тёмный сил», боязнь Николая II лишиться хотя бы частички своей власти — уже только эти факторы сами по себе обрекали на наудачу любые попытки сделать Совет министров политически однородным по составу и способным соответственно эффективно координировать действия ведомств. Неискоренимая в такой ситуации разношерстность российского кабинета оказывала, однако, весьма противоречивое, неоднозначное влияние на внутриполитическое развитие страны. Порождая постоянные конфликты в Совете министров, она «способствовала растущей дезорганизации управления, подрыву авторитета власти и, в конечном счете, дальнейшему ослаблению позиций царизма» [14, с. 204]. Вместе с тем политическая разнородность правительства объективно создавала самодержавию более широкие возможности для маневрирования, чем это было бы, например, при наличии однородного, но ультраправого кабинета.

В начале войны Совет  министров получил чрезвычайные полномочия — осуществлять государственное  регулирование экономики и транспортных перевозок, утверждать чрезвычайные указы и т.п.

Война способствовала дальнейшему развитию системы коллегиальных органов, функционировавших при Совете министров. Это явление, будучи отчасти следствием осложнения задач, которые должно было решать царские правительство в условиях мирового вооруженного конфликта, с другой стороны, отражало попытку правящих кругов преодолеть растущий разлад в работе отдельных звеньев бюрократической машины с помощью все новых и новых инстанций, призванных стать местом преодоления разногласий между уже существующими по тем или иным вопросам управления. Меры такого рода в основном, однако, создавали перед царизмом больше новых проблем, чем решали старые, что являлось одним из показателей неспособности самодержавия перестроить систему государственного управления в соответствии с потребностями военного времени.

Первая мировая война вызвала определенные изменения во взаимоотношениях между Советом министров и его председателем. Наделение премьера летом 1916 г. чрезвычайными полномочиями расширило права председателя Совета министров в известной степени за счет умаления прав кабинета. Если в обстановке усиления вмешательства монарха, дворцовой камарильи в работу бюрократического аппарата роль премьера в управлении страной в период войны уменьшилась, то вместе с тем (правда, в основном лишь на бумаге) его власть над министрами возросла. Наделение председателя Совета министров чрезвычайными полномочиями, будучи отчасти следствием стремления «темных сил» упрочить положение своего ставленника — Б.В. Штюрмера, вместе с тем являлось и продолжением попыток правящих кругов приспособить устройство правительственной власти к потребностям военного времени, попыткой, в данном случае свидетельствовавшей о тенденции к отказу от коллегиальных форм руководства работой отдельных звеньев бюрократической машины как неспособных обеспечить их эффективное, согласованное функционирование в условиях участия России в небывалом по своим масштабам вооруженном конфликте. Однако обострившаяся накануне краха самодержавия грызня в верхах, подтолкнув в какой то мере летом 1916 г. правящие круги к наступлению на коллегиальное начало в управлении страной, в конечном счете, сыграла роль фактора, помешавшего предпринять в этом отношении сколько-нибудь последовательные шаги. Неспособность премьеров реализовать предоставленные им полномочия свидетельствовала об утрате контроля царизма даже над ситуацией, складывавшейся внутри правительственного аппарата.

Растущая разобщенность  в деятельности важнейших звеньев  государственного механизма вызывала в период первой мировой войны  серьезное беспокойство и у Александры Федоровны, и у самого Николая II, первоначально весьма равнодушно относившегося к проблеме единства государственного управления. В 1914—1917 гг. несогласованность в работе правительственных учреждений начинает рассматриваться и царем, и царицей как один  из важнейших факторов обострения внутри политической ситуации, ослабления авторитета власти. Стремясь усилить свое (и царицы) влияние на деятельность государственного аппарата, Николай II пытался, в частности, таким путем решить проблему единства государственного управления, избежав вместе с тем от необходимости поступаться частичкой своих прерогатив в пользу бюрократических верхов. Разумеется, то или иное участие в обеспечении степени согласованности в работе отдельных звеньев бюрократической машины самодержавия царь, уже в силу своего положения, объективно принимал всегда. Однако именно накануне мировой войны и особенно после ее начала руководство Николая II работой государственного аппарата приобретает характер вмешательства, сознательно и более или менее систематически преследующего своей целью поддержание единства государственного управления. Рост вмешательства монарха и императрицы в работу правительственного механизма, сопровождается усилением  воздействия на государственные дела «тёмных сил», падение роли кабинета, ведет в конечном счете к еще большему развитию многовластия в тылу.

В борьбе за ключевые должности в государственном аппарате участвовали различные группировки. За время войны и до Февральской революции в стране сменились четыре председателя Совета министров, шесть министров внутренних дел, три министра юстиции, три государственных контролера, четыре военных министра, три министра иностранных дел.

Ярким проявлением системного кризиса власти была дезорганизация правительства. Расставаясь под  давлением общественного мнения с очередным непопулярным министром, царь назначал его преемника из того же круга сановников. И.Л. Горемыкин, А.Н. Хвостов, Б.В. Штюрмер, А.Д. Протопопов — каждый из них, по общему мнению, был хуже предыдущего. По хлесткому выражению Пуришкевича, началась «министерская чехарда». За полгода сменилось три председателя Совета министров, два министра внутренних дел, два министра юстиции, два министра земледелия. Министерская чехарда вносила беспорядок в работу ведомств. В ноябре великий князь Михаил Александрович предупреждал венценосного брата, что ненависть, вызываемая некоторыми членами правительства, объединяет «правых и левых с умеренными» и открыто звучит «требование перемены» [11, с. 170].