История госсударственного управления на Дальнем Востоке

До екатерининских реформ административное деление края менялось неоднократно и к 1775 г. представляло собой такую картину: Тобольская губерния, включавшая провинции Тобольскую (уезды Верхотурский, Ирбитский, Кузнецкий, Тарский, Тобольский, Томский, Тюменский) и Енисейскую (уезды Енисейский и Красноярский); Иркутская губерния с провинциями Иркутской (уезды Балаганский, Иркутский, Киренский), Удинской (уезды Баргузинский, Нерчинский, Селенгинский, Удинский) и Якутской (уезды Алданский, Илимский, Олекминский, Якутский). Основанием для разграничения территории было по-прежнему приближение уездных центров к провинциальным, появление новых городов. Определение границ между губерниями и распределение городов по уездам возлагалось на губернаторов.

Принятие в ноябре 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" имело значение и для Сибири. Особую важность имело положение о том, что в отдельных случаях две-три губернии могут объединяться под управлением наместника или генерал-губернатора. При необходимости губерния или наместничество могли делиться на области либо провинции, а те, в свою очередь, на округа — по 20—30 тыс. душ населения.

Фактически объявленная  реформа начала проводиться в Сибири только в 1782—1783 гг. Учреждалось три наместничества — Тобольское, Колыванское, Иркутское, которые делились на области, а области — на уезды. Тобольское наместничество состояло из Тобольской и Томской областей; Иркутское — из Иркутской, Якутской, Охотской, Нерчинской; Колыванское наместничество (иногда называвшееся губернией) делилось только на уезды. Все это вместе составляло Сибирскую губернию.

Павел I, как известно, стремился изменить внутреннюю и внешнюю политику, проводившуюся при Екатерине II. Это относилось и к территориальному размежеванию. Уже одно из первых распоряжений нового царя в 1796 г. предписывало отмену института генерал-губернаторов якобы из-за медленного делопроизводства и злоупотреблений на местах. В Сибири вновь вводились две губернии — Тобольская и Иркутская, наместничества упразднялись. А вся империя опять расчленялась по единому губернско-уездному принципу.

При следующем императоре, Александре I, в начале XIX в. обеими сибирскими губерниями управлял один генерал-губернатор, количество уездов в них было уменьшено, а оставшиеся разделены на комиссарства. Причина, вызвавшая эту акцию, была простой: огромная площадь и малонаселенность административных единиц Сибири. Так, колоссальный Якутский уезд Иркутской губернии включал в себя семь комиссарств во главе с земскими частными комиссарами. В 1804 г. из Тобольской губернии была выделена Томская; по мере административных преобразований формировались Якутская и Камчатская области.

Бесконечные административные перестройки, преследовавшие цель облегчить  управление огромной Сибирью и увеличить доходы от нее, были в общем безуспешны. Четкой и однозначной структуры административного деления во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в. образовать так и не удалось. Многие правительственные распоряжения к тому же не могли быстро воплощаться в жизнь в специфических сибирских условиях и нередко отменялись последующими приказами.

В центре управления Сибирью  в XVIII в. стояла фигура губернатора, наместника, генерал-губернатора. До 1736 г. из Тобольской губернской канцелярии рассылались наказы-инструкции всем местным администрациям — в Енисейск, Якутск, Иркутск, Нерчинск, на Камчатку; затем образовалась Иркутская провинция с независимым от Тобольска вице-губернатором, подчинявшимся Сибирскому приказу и Сенату [15, с. 123].

При Петре III впервые вводится пост генерал-губернатора Сибири, на который был назначен генерал-фельдмаршал Миних. Однако при этом не было дано никаких разъяснений насчет полномочий и оставлении в должности с прежней полнотой власти сибирского губернатора и иркутского вице-губернатора. При губернской реформе екатерининской поры в Тобольск и Иркутск были назначены генерал-губернаторами Кашкин и Якоби, теперь уже с оговоренными обязанностями; Тобольское и Иркутское генерал-губернаторства просуществовали до 1797 г. Все сибирские генерал-губернаторы до М.М. Сперанского жили в Петербурге, а в места назначения наведывались наездами.

В руках губернатора  в 30—60-х гг. XVIII в. сосредоточивались административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и военные функции. Губернатор и вице-губернатор назначались по представлению Сената Верховным Тайным советом, затем — Кабинетом, а с 1741 г. подбор и утверждение их кандидатур производился Сенатом. Губернатор действовал через губернскую канцелярию во главе с ее секретарем; канцелярские отделы занимались казначейскими, судебно-полицейскими и хозяйственными делами, перешедшими к ней после ликвидации петровских местных учреждений (в 1726—1727 гг.); канцелярия присматривала также за провинциальными и уездными властями. Персонально на губернатора возлагалась ответственность за полноту сбора подушной подати, за денежные расходы местных властей; он выступал в качестве высшей судебной инстанции по отношению к провинциальным и городовым судам (выше губернатора в этом смысле была Юстиц-коллегия). С 1727 г. губернатору подчинялись военные силы, расквартированные на подведомственной территории. Его полномочия регулировались "Наказом губернаторам и воеводам" 1728 г. В дополнение к этому в 1764 г. появилось "Наставление губернаторам", еще более усилившее статус губернаторов, в том числе правителя Сибири; отныне он был подсуден только императрице и Сенату.

Распространение при  Екатерине II концепции "просвещенного абсолютизма" причудливым образом отразилось на системе управления Сибирью: Тобольская и Иркутская губернии (бывшие провинции) были романтически объявлены Сибирским царством. Такая автономия, конечно, еще больше увеличила полновластие сибирского правителя.

Сибирский приказ практически  не вмешивался в деятельность губернских властей. Более того, ему было запрещено напрямую обращаться с указаниями к военным, даже ямщикам и другим сибирским жителям; общение допускалось только через столичные коллегии и канцелярии. Совершенно самостоятельно действовало Сибирское соляное комиссарство, ведавшее добычей и перевозкой соли.

В соответствии с актом "Учреждения для управления губерний..." сибирские губернаторы возглавили губернские правления; в каждой губернии были заведены казначейство, казенная и судебная палаты, приказ общественного призрения. Казенные палаты отчитывались не перед губернатором, а перед центральными органами — Камер-коллегией и Ревизией-коллегией, являясь их представителями на местах. Но поскольку по должности председательствовал в этих палатах вице-губернатор, то и финансовые вопросы оказывались в поле зрения губернской администрации [4, с. 29].

2.2. Исторический анализ форм социальной поддержки чиновничества дальневосточных окраин

До середины 80-х гг. XIX в. дальневосточные территории входили в состав генерал-губернаторства Восточной Сибири. Идея их административного обособления была выдвинута еще в 1860 г. графом Н.Н. Муравьевым-Амурским. Но потребовалась почти четверть века постоянных дебатов в правительственных кругах, пока в 1884 г. на административной карте России появилось Приамурское генерал-губернаторство.

В определении административного  устройства края местные власти сразу  же столкнулись с целым рядом  проблем, существовавших во всей системе государственного управления России. Это отсутствие четко определенного соотношения отраслевого и территориального принципов в управлении, нескоординированность в действиях как центральных, так и местных ведомственных учреждений, нерешенность на центральном и региональном уровнях проблемы "объединенного правительства", отсутствие наверху и на местах ясного понимания, в какой степени допустима на окраинах децентрализация власти. В правительстве отсутствовало единство взглядов не только на содержание политики на Дальнем Востоке, но не было даже ясного представления о социально-экономическом и политическом статусе региона в составе Российской империи. Отдаленный от центра, огромный и слабозаселенный край не имел ни четкого внутреннего административно-территориального деления, ни твердо установленных внешних границ. В условиях слабой информированности о положении дел на Дальнем Востоке, а также при хроническом недостатке средств на его освоение центральное правительство было вынуждено допускать значительную самостоятельность местной администрации в управлении.

В 1883 г. было создано межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова, однако Особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, "по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности". Эта самостоятельность необходима не только от Петербурга, но и Иркутска, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.

Таким образом, на Дальнем  востоке России было создано местное  самоуправление.

Но в вопросе о  значении Дальнего Востока для России среди петербургских сановников не было единства. Нередки были определения этого региона как колонии, отличающейся от таковых же западноевропейских стран только наличием непрерывного сухопутного сообщения. Министр государственных имуществ М.Н. Островский, как бы отказывая этому краю в своем ведомственном внимании (а именно это министерство было призвано заниматься вопросами его заселения), заявляя в Особом совещании, что "на первый план должны быть, поставлены интересы политические и военные, которые и вызвали усиленное внимание правительства на эту окраину для закрепления ее за нами, и потому взгляд министров военного и иностранных дел должен иметь в данном случае решающее значение". Министр путей сообщения адмирал К.Н. Посьет (чье имя до сих пор носит один из портов на Тихом океане) предлагал совершенно иной подход: "Смотря на эту страну как на колонию, необходимо по примеру других государств, владеющих колониями, прежде всего, позаботиться о гражданском ее развитии, а не ставить на первый план интересы военные и политические. Если же в крае разовьется гражданская и экономическая деятельность, то он будет силен и в военном отношении". Поэтому Посьет предлагал разделить высшую военную и гражданскую власть в крае, назначив генерал-губернатором гражданское лицо, а в руках "военного генерала" оставить командование войсками. По сути, в этих позициях двух министров отразились два противоположных взгляда на методы региональной политики.

16 июня 1884 г. было образовано Приамурское генерал-губернаторство, в состав которого вошли Забайкальская, Амурская и Приморская области, а также Владивостокское военное губернаторство (существовало в 1880-1888 гг.). Административным центром стала Хабаровка, переименованная в 1893 г. в город Хабаровск. Одновременно Восточно-Сибирский военный округ был разделен на Иркутский и Приамурский. Назначенному приамурским генерал-губернатором барону А.Н. Корфу поручалось в течение трех лет не только ознакомиться с краем, но и представить предложения по его административному устройству и хозяйственному развитию.

Для выполнения столь  сложной задачи Корф решил собрать в Хабаровке съезд высших местных чиновников и так называемых "сведущих людей". Основной целью съезда должна была стать выработка программы освоения Дальнего Востока с утверждением ее на высшем уровне. Это позволило бы придать дальневосточной политике определенную преемственность, что было совершенно необходимо в условиях межведомственных противоречий, раздиравших местное управление при частой смене министров и глав местной администрации. В этом отношении Корф продолжил инициативу восточно-сибирского генерал-губернатора, еще в 1882 г. ходатайствовавшего перед царем об определении пятилетнего плана развития Восточной Сибири. Но тогда этот проект натолкнулся на противодействие министерств, и, прежде всего, Министерства финансов.

Хабаровские съезды (их было всего четыре - 1885, 1886, 1892 и 1903 гг.) имели, безусловно, совещательное значение. На них, наряду с чиновниками, приглашались крупные местные промышленники, купцы, агрономы и т. д. Ход заседаний подробно освещался прессой. Корф специально разъяснил участникам съездов, что они "не выборные, а избранные мною, не решители судеб края, а те люди дела и жизни, которых я прошу высказывать свои взгляды и убеждения", предоставив себе самому "выбрать из слышанного от вас и применить к делу, что возможно". Обращаясь к собравшимся на первый, а затем и на второй съезд, он неоднократно повторял, что "один в поле не воин" и прямо просил: "Господа, помогите мне, дайте мне узнать край, его нужды и тем самым дайте мне возможность сказать Государю с полным убеждением в безошибочности моих взглядов: "вот, Государь, что нужно твоей далекой окраине".

Дальневосточные области  отличались и упрощенной структурой органов местного управления. В отличие  от сибирских губерний здесь не было создано областных советов. В  Амурской области вообще не существовало областных учреждений, а все вопросы управления ведались самим губернатором и его канцелярией. Для всех дальневосточных областей были общими приамурское акцизное управление и амурская контрольная палата; для Амурской и Приморской областей учреждена была одна общая амурская казенная палата; существовала только окружная система судебных учреждений. Военным губернаторам предоставлено было право назначать места для водворения ссыльных, регламентировать режим содержания ссыльно-каторжных и т.п.