История госсударственного управления на Дальнем Востоке

Общие недостатки, присущие дальневосточному управлению, ясно выявились  уже на стадии обсуждения проекта  создания Приамурского генерал-губернаторства. Осложнение отношений России с Англией, Японией и Китаем на Дальнем Востоке заставило Военное министерство более энергично настаивать на укреплении административной власти в этом регионе. Специально созданное по этому поводу в 1883 г. межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова должно было обсудить комплекс проблем, связанный не только с упорядочением административного устройства края, но и определить меры по укреплению военно-политических и экономических позиций России на Дальнем Востоке.

Однако особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, "по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности". Эта самостоятельность необходима не только от Петербурга, но и Иркутска, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.

Несообразность зависимости  Дальнего Востока от Иркутска более  всего представлялась именно в военном отношении. Основные сухопутные войска и флот оказывались на огромном удалении от центра военной и административной власти края. Такое положение негативно сказывалось и на развитии торговли и промышленности, сосредоточенной на Амуре и на побережье Тихого океана. Нужно было наделить главу дальневосточной администрации и некоторыми дипломатическими правами в отношении Китая и Японии. Остро стоял вопрос о хозяйственном освоении Дальнего Востока.

Итак, в вопросе о значении Дальнего Востока для России среди петербургских сановников не было единства. Нередки были определения этого региона как колонии, отличающейся от таковых же западноевропейских стран только наличием непрерывного сухопутного сообщения [7, с. 81].

ГЛАВА 2. ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ РЕГИОН: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ОСОБЕННОСТИ

2.1. Региональные  факторы формирования особенностей  управления Дальним Востоком

Расширение империи  на восток не ограничивалось только военно-политической экспансией, это был еще и сложный  процесс превращения Дальнего Востока в Россию. С установлением новых государственных границ имперская политика не завершается, а только начинается, переходя в фазу длительного процесса интеграции новых территорий и народов в общеимперское пространство.

Успех переселенческой политики объясняется тем, что она опиралась на традиции вольно-народной колонизации, а правительство осуществляло свои планы, опираясь на стихийное народное движение. Так называемая вольнонародная колонизационная модель в XIX в. окончательно попадает под контроль государства, которое видит свою задачу в Азиатской России либо в сдерживании крестьянского стремления на восток, либо в подчинении его задачам имперского закрепления новых территорий, или решения политически опасных проблем аграрного перенаселения в центре страны. Закрепиться на естественных рубежах (на левом берегу Амура, на побережье Тихого океана), создать в стратегически важных пунктах военные укрепления, обозначив новый участок имперского периметра сетью казачьих станиц, связанных между собой непрерывной линией. Помимо использования казачества, традиционным была и принудительная целенаправленная, подчиненная военно-политическим целям, колонизация, в том числе и штрафная.

Крестьянская колонизация сознательно  воспринималось как необходимое дополнение военной экспансии. Имперские власти стремились параллельно с военной службой, организовать переселенческую службу. По замыслу российских имперских политиков, именно крестьяне и должны создать скрепляющие конструкции имперского пространства.

Важную роль в формировании административной системы Дальнего Востока сыграли политико-географические факторы. В основе многих особенностей управления лежали обширность территории и удаленность от столиц государства. Хотя экономические цели (прежде всего, доходы от пушнины, торговля с Китаем, выход к Тихому океану) действительно являлись одним из основных стимулов учреждения российских властей за Уральским хребтом, но все же непосредственно на организацию управления влияли в первую очередь не соболиные "сорока", а стремление не допустить сепаратизма и казнокрадства со стороны многочисленных казацких и служилых начальников.

К политико-географическим факторам, несомненно, относилось соседство Дальнего Востока с тихоокеанскими странами; большая власть глав сибирской администрации содействовала передаче им дипломатических и торговых связей с сопредельными государствами. Через Сибирь и Дальний Восток шли купеческие караваны из Китая и Монголии, поэтому организация таможенной службы стала одной из основных внешнеэкономических прерогатив сибирских правителей еще в XVII в.

Важнейшей предпосылкой формирования системы управления явились особенности  заселения края русскими. Дальний  Восток заселялся, с одной стороны, служилыми людьми, выполнявшими функции  государственного управления, обороны и "объясачивания"; с другой стороны, переселялись русские крестьяне, привлеченные местными просторами, богатыми угодьями и отсутствием здесь крепостного права. Сибирские власти не могли позволить себе превысить меру налогового и политического давления, поскольку у подданных всегда оставалась возможность перебраться подальше в глухомань и оказаться вне досягаемости казенного начальства. Крестьяне образовывали посадские и сельские сообщества, отличные от российских, так как в их основе уже не лежала традиционная община.

Посадское самоуправление практически  отсутствовало, а административные органы посада превратились по существу в низшие полицейские инстанции, тогда как в европейской части страны они стояли на страже мирских интересов и прав. Отсутствовало и организованное дворянство. Не сложились, поэтому необходимые условия для формирования представительных дворянских органов, составлявших основу местного управления в Европейской России [10, с. 102].

В условиях дефицита кадров местная  власть была вынуждена пополнять свои ряды из нетрадиционных для России слоев — из купцов, промышленников, иногда и крестьян. Именно нехватка квалифицированного управленческого персонала из дворян, кроме прочих причин, вынудила правительство оставить часть административных полномочий за аборигенной знатью.

На Дальнем Востоке не было, как  такового, крепостного права и  все население являлось "казенным", центральное правительство, опираясь на региональные органы, имело возможность проводить там любые реформы и менять административное деление края — ведь высшей и единственной инстанцией для всего населения были государственные учреждения.

Наконец, среди характерных  проявлений русского заселения Дальнего Востока следует назвать его  малолюдность. Социально-политическое влияние этого заключалось в том, что, во-первых, в населенных пунктах не находилось достаточного количества жителей для образования каких-либо сословных, представительных, земских органов. Поэтому вместо выборов чаще практиковались назначения на должности (особенно в XVII — первой половине XIX в.).

Во-вторых, Дальний Восток как часть  единого государства управлялся в общем теми же органами власти на местах, что и все государство. Однако малая населенность и нехватка квалифицированных кадров приводили  к тому, что эти органы принимали зачастую упрощенный облик по сравнению с Европейской Россией, имели более компактное организационное устройство.

Наконец, важным социально-политическим фактором стали каторга и ссылка, требовавшие от местного начальства особого внимания, основные зоны каторжных работ выделялись в горнозаводские округа, формально подчиненные губернской администрации, но имевшие собственные порядок управления и связь с правительственным аппаратом.

Все это повлияло на формирование нескольких устойчивых традиций в Сибири (до начала XX века территории Западной и Восточной Сибири, а также Дальнего Востока имели общее название - Сибирь). Заложенные в XVII в., они продолжали действовать вплоть до падения империи в 1917 г. Одна из таких традиций — административное деление Сибири на крупные округа. В XVIII в. это были разряды, во второй половине XVIII в. — наместничества, в XIX — начале XX в. — генерал-губернаторства. Каждое из этих подразделений могло делиться на губернии и уезды по общероссийскому образцу, но именно особенности Сибири породили необходимость в организации дополнительной территориальной единицы, промежуточного звена между центральным правительством и непосредственно властями на местах (в уездах, губерниях, городах).

Другая сложившаяся традиция — сильная административная прерогатива сибирских властей. Как разрядные воеводы времен царя Алексея Михайловича, так и генерал-губернаторы начала XX в. сочетали обязанности и по гражданскому, и по военному управлению Сибирью. Прерогативы и разрядных, и генерал-губернаторских канцелярий были во многом аналогичны тем, которыми обладали центральные ведомства (приказы, коллегии, министерства) на территории к западу от Урала.

В качестве местной традиции управления можно рассматривать и внешнеполитические полномочия высших сибирских сановников, которые проистекали из географического положения края и его Удаленности от Москвы и Петербурга. С расширением границ России на восток многие территории в конце концов оказались в ее составе и соответственно под управлением сибирского наместника. Внешнеполитические отношения тем самым превращались во внутригосударственные — вся история объясачивания являла собой именно такую картину. После того как Россия вышла к Тихому океану и завершила присоединение сибирских и дальневосточных земель, этот фактор не утратил своего значения. В качестве примеров можно указать на то, что Русская Америка в административном отношении номинально подчинялась главному правлению Восточной Сибири [13, с. 96].

Сочетание многих факторов породило явление "особенного управления" Сибирью. Сам этот термин имел хождение в первой половине XIX в., но фактически управление этой восточной частью Российской державы было "особенным" с конца XVI в. вплоть до революции.

Итак, основными факторами, повлиявшими на специфику управления Дальним Востоком, были следующие: политико-географические — обширность территории, отсутствие старого административного деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические — отсутствие корпоративных сословных организаций дворянства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частновладельческих земель, военно-административный характер организации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные — необходимость привлечения к управлению туземной знати.

Существовало еще одно обстоятельство, вынуждавшее правительство  периодически перекраивать систему  управления: "каждая власть, какая  только ни являлась в Сибири, немедленно же... преображалась, усваивала самовластие и предавалась наживе... Причины этого крылись не в отдельных личностях, но в том положении, какое предоставлялось правителям в этой отдаленной стране. Они немедленно приобретали привычки самовластия, вдали от контроля, при неограниченных уполномочиях...".

Финансовые соображения  побудили правительство в 1730 г. восстановить Сибирский приказ. Непосредственными побудительными причинами были падение доходов от торговли с Китаем и ясачные недоимки. Сначала во главе Сибирского приказа стал генерал-прокурор Сената П. Ягужинский. В 1734 г. был введен пост прокурора Сибирского приказа, подчиненного генерал-прокурору Сената.

Правительство стремилось передоверить специализированному  ведомству важнейшие на тот момент сибирские дела, в том числе  назначение администраторов на места и их отчетность, контроль над казенными сборами и пушным промыслом, караванной торговлей. Вместе с тем многие вопросы оставались вне ведения Сибирского приказа: во-первых, обо всех финансовых поступлениях и товарах он должен был информировать Штатс-контору, а счета посылать в Ревизион-коллегию; во-вторых, ему были абсолютно неподконтрольны военные вопросы, ими занималась Военная коллегия. То же относилось и к полицейскому надзору, ямской гоньбе, горным заводам, дипломатическим сношениям. Таким образом, деятельность рассматриваемого учреждения ограничивалась кадровыми и контрольно-финансовыми правами; при этом в отличие от Сибирского приказа XVII в. оно выступало как посредническая инстанция между центральными правительственными органами и местными властями.

Более трех десятилетий  функционирования показали, что деятельность Сибирского приказа не внесла принципиальных улучшений в связи правительства с краем. В 1763 г. он был ликвидирован, а все находившиеся в его ведении вопросы, в том числе ясак, перепоручены соответствующим ведомствам и особому Кабинету, ставшим верховными органами власти для сибирской администрации.