Государственно-правовая концепция Сперанского

Предполагалось, что Дума будет собираться ежегодно в сентябре. Срок ее деятельности определялся количеством поступивших в нее дел. Действие Государственной Думы пресекалось двояким способом отсрочкой ее созыва до следующего года и роспуском ее. Сперанский не предполагал наделять Государственную Думу правом законодательной инициативы. Однако без ее одобрения ни один законопроект не мог поступить на утверждение и получить силу закона[18].

Сенат становился высшей судебной инстанцией. Его члены выбирались бы губернскими думами, а приговор Сената признавался окончательным. За верховной властью оставалось право надзора за соблюдением одинаковых форм суда по всей территории страны.

Сперанский также определяет функции Сената исполнительного, законодательного; суда и полиции. В частности, Сенат исполнительный состоит из отделения управления (администрации) и отделения суда, а Сенат законодательный составляют сенаторы, назначаемые губернаторами. К компетенции законодательного Сената относятся «постановления закона гражданского и уголовного»; «усовершения закона гражданского и уголовного и охранение закона в исполнении его». На первое время Сперанский делит Сенат исполнительный на две части: судную и управление. Судная часть включает в себя гражданские и уголовные департаменты. Суды делятся на уголовные и гражданские. Дела в суд поставляются от Сената судного, от Комиссии, от Сената управляющего, от Государя и от министерств. Судебный процесс состоит из трех главных частей: следствия, суждения и приговора.

Сенат стал камнем преткновения для Сперанского. Если раньше все его предложения проходили почти без обсуждения, то в данном случае развернулись горячие прения в том самом Государственном совете, который был преобразован по его плану. Проект учреждения обоих сенатов был рассмотрен специально образованным комитетом в составе графа Завадовского, князя Лопухина и графа Кочубея, а после этого отпечатан и разослан всем членам Государственного совета. В июне 1811 года он был внесен для обсуждения на общее собрание Совета.

Исполнительная власть предоставлялась министерствам, а также губернским и окружным правительственным органам. Вводился принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной [19].

 Манифестом от 25 июля 1810 года было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном» с подробным определением пределов их деятельности и степени их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им вводилось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий.

Следующим манифестом - «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г. было объявлено об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производства в чины, порядок производства дел. Определены степень и пределы власти министров, их отношения с законодательной властью и, наконец, ответственность как министров, так и разных чинов, принадлежавших к составу министерских канцелярий и департаментов.

«Общее учреждение министерств» было весьма объемным законодательным актом (401 параграф) и состояло из двух частей: «Образование министерств» и «Общий наказ». В соответствие с концепцией Сперанского  исполнительный порядок есть приведенный в действие закон, и поэтому разделение управления должно вытекать из разделения законов. Отсюда и определились сферы деятельности министерств[20].

Каждое министерство получило единообразное структурное оформление. Согласно «Общему наказу», министерство возглавлял министр, назначаемый императором и фактически ответственный перед ним. Аппарат министерств состоял из нескольких департаментов во главе с директором, а они, в свою очередь, делились на отделения, возглавляемые начальником. Отделения разбивались на столы во главе со столоначальником. Вся работа министерств строилась на принципе единоначалия. В «Общем наказе» категорически оговаривалось, что министрам принадлежит только власть исполнительная и в их компетенцию не входит «никакое новое учреждение или отмена прежнего». Министры назначали и увольняли чиновников, осуществляли надзор за подчиненными министерству учреждениями. Манифест 1811 года, по сути, дал министрам безграничную власть в своей отрасли.

20 марта 1812 года было обнародовано «Учреждение Комитета министров». Этим документом он определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4 председателя департаментов Государственного совета, главнокомандующий Петербурга, начальник Главного штаба и начальник морского штаба. Председателем Комитета был князь Н. И. Салтыков, но дела, рассматриваемые Комитетом, докладывались Александру I А. А. Аракчеевым. На Комитет возлагалось рассмотрение дел, по которым «необходимо общее соображение и содействие». Довольно часто Комитет по инициативе того или другого министра стал рассматривать законопроекты, которые потом утверждал Александр I. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение Сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело. «Введение к уложению государственных законов» Сперанского предусматривало контроль министров со стороны Государственной Думы. Она могла привлечь любого министра к ответственности, контролировать их деятельность, требовать отчетов. Проведенная реформа установила принцип ответственности министра перед императором. Реакционность такого подхода очевидна, так как министр оказался вне контроля народа и его представительного органа[21].

Намеченные Сперанским преобразования касались, таким образом, всех сторон государственного устройства. В государственную жизнь вводились гражданские и политические права, выборное начало, и очевидное ограничение самодержавной власти.

3.2. Государственный совет

Вершиной новой государственной системы, по мысли Сперанского, должен был стать Государственный совет. Он служил бы своеобразным связующим звеном между императором и новой организацией законодательной, исполнительной и судебной власти. Члены Совета не избирались бы, а назначались императором. В Совете должно было проходить первоначальное обсуждение важнейших государственных дел. Сперанский предлагал начать задуманную реформу с преобразования Государственного Совета, который был чем-то вроде совещательного органа при Александре I и не имел очерченного круга полномочий, ни какого-либо реального влияния на государственные решения. С первых же дней образования он превратился в «домашний» безгласный орган. Его взаимодействие с существующими министерствами не было определено. Сперанский писал, что смешение в Сенате дел судебных и управление дошло уж до такого беспорядка, что нельзя больше откладывать задуманную реформу. Необходимость придания Совету  больших полномочий он объяснял еще и тем, что настало время привести все законодательство со времен Петра Великого в порядок в систему, устранить в нем противоречия, навести порядок в финансах, так как в налоговой политике процветал хаос и произвол.

«В порядке государственных установлений Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти  и от нее изливаются», - писал Сперанский во «Введении к уложению государственных законов». Члены Государственного совета должны не избираться, а назначаться императором. Новый орган становился как бы своеобразной палатой лордов, в которой происходит первоначальное обсуждение самых важных проблем государства. Так видел Сперанский место и роль Государственного совета в политической  системе Российской империи. И весь проект создания Совета, как неоднократно подчеркивал его создатель, был согласован с самим Александром I. «Не я их предложил, - писал он Александру I из ссылки в Нижнем Новгороде, - я их нашел совершенно образовавшимися в Вашем уме. Основания их не должны быть оспариваемы».

Однако замысел Сперанского не был осуществлен в полной мере. Видимо,  в последний момент царь отказался от столь кардинальной реформы. Да и сам Сперанский не был до конца убежден в необходимости полной реализации своих планов. Он допускал в «Проекте уложения государственных законов Российской империи» возможность к отступлению от первоначального проекта [22].

Преобразование Государственного совета стало важнейшей из осуществленных реформ. 1 января 1810 года был опубликован «Манифест об учреждении Государственного совета» и «Образование Государственного совета», регламентирующего деятельность этого органа. Оба документа были написаны самим Сперанским.

Подготовка реформы велась в обстановке секретности и стала совершенной неожиданностью даже для высших сановников. Даже А. А. Аракчеев узнал о преобразовании Государственного совета лишь накануне опубликования манифеста.

В основу  создания Государственного совета легли уже другие главные принципы, а именно:

1) все основные вопросы империи рассматриваются в Совете и только через Совет докладываются императору;

2) проекты всех законов, указов, положений, уставов, новых учреждений рассматриваются опять же Советом;

3) никакой закон, устав и учреждение «не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти».

Круг полномочий Государственного совета весьма широк. В его компетенцию отнесены: все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения; предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений; дела, требующие в законах, уставах и учреждениях объяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению существующих законов, уставов и учреждений; общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры; ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры; все дела, по которым отчуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение; отчеты всех канцелярий министерских департаментов, управляемых статс-секретарями, которые подчинялись государственному секретарю. Это звание было возложено на самого Сперанского. Для производства дел в Совете была учреждена государственная канцелярия под управлением государственного секретаря, докладывающего вопросы на общем собрании и заведующего всей исполнительной частью. При Совете находилась комиссия составления законов и комиссия прошений.

Однако анализ манифеста свидетельствует, что учреждение Государственного совета игнорировало основные принципы государственной реформы, отраженные во «Введении к уложению государственных законов». Совет планировался как совещательный орган при императоре. Однако в написанном им же манифесте Государственный совет предстает в виде исключительно законосовещательного органа. Вся законотворческая деятельность оказалась в руках императора, так как всех членов Государственного совета он назначал сам. Всего вместе с председателями и министрами в Совет было назначено 35 человек.

Решения Совета принимались большинством голосов. Те члены Совета, которые не были согласны с большинством, могли записать свое особое мнение в журнале, но никакого влияния это не имело. Все законы и уставы должны были утверждаться монархом и издаваться в виде царского манифеста, начинавшегося словами: «Вняв мнению Государственного совета». Александр I часто игнорировал мнение большинства Совета и часто поддерживал меньшинство. Государственный совет завалили различными не свойственными ему вопросами. Совет рассматривает то смету расходов и доходов Москвы и Петербурга, то уголовные гражданские дела. Император стал издавать законы без рассмотрения их в Совете [23].

4. КОДИФИКАТОР ЗАКОНОВ

Все изменения в праве России, в первой половине XIX века производились только для того, чтобы отстоять устои феодализма, абсолютистские порядки. Начиная  с Петра Великого, в России пытались привести в систему, придать определённую стройность и усовершенствовать законодательство. В одной из резолюций Александр I писал:  «Закон  должен  быть  для  всех единствен. Коль скоро я себе дозволю нарушать законы, кто  тогда  почтет  за обязанность  соблюдать  их?». Николай I также продолжал дело своих предшественников по кодификации русского права. Всеобщее стремление  закрепить   существующие   порядки приводит к идее систематизации законодательства, то есть к кодификации.

Изменяются и задачи кодификации, которые формулируются следующим образом:

1) Законы должны утверждаться на "непоколебимых основаниях права".

2) Они должны определять все части государственного управления, пределы компетенции государственных органов, права и обязанности подданных в соответствии с "духом правления, политическим и естественным положением государства и народным характером".

3) Они должны располагаться по строгой системе.

4) Они должны содержать в себе правила для отправления правосудия.

4. 1. Проект Гражданского Уложения

С воцарением Александра I в 1801 года создается новая комиссия, пришедшая на смену ранее существующим восьмой и девятой комиссиям. «Комиссия о сочинении нового Уложения», открытая в 1767 году помпезно и с шумом, расстроилась, не оставив после себя каких-либо следов. А следующая, девятая, открытая в 1797 г. ограничилась одним составлением оглавления будущего Уложения. Александр I поручил графу Завадовскому «обозреть прежние труды по гражданской части и представить план для их продолжения». Потом эта работа была поручена министру юстиции князю Лопухину и его заместителю Новосильцеву. Далее сочли необходимым найти учёного юриста, но таковых в то время в России не было, и выбор пал на барона Розенкампфа из Лифляндии. И вот человек, не знавший России, ни её обычаев и законодательства возглавил очередную (десятую) комиссию по составлению Уложения законов[24]. В первую очередь из-за этого комиссия зашла в тупик на первой же стадии своей работы – обзоре законодательства России. «Многие не могли надивиться, как к составлению Уложения для величайшей в свете империи выбран предпочтительно перед всеми человек, не знающий ни её законов, ни нравов и обычаев, ни даже русского языка», - заметил в своей книге М. Корф [25].