Европейский союз:образование и развитие

    Европейский парламент имеет три важнейшие  задачи:

• Законодательство - Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 Договора о Европейском Союзе), согласно которому Европейский парламент и Совет ЕС обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в 2-х чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения. Европейский парламент не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право, на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты. Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.
• Бюджетная политика - Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд. €, в 2009 году — 133,8 млрд. €). Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» - то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой, которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделить Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.
• Контролирующие функции - Парламент также осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии. Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент в праве принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. Председателя Комиссии Парламент не назначает (в отличие от правил, действующих большинстве национальных парламентов стран-членов Евросоюза), он может лишь принимать либо отклонять кандидатуру, предложенную Советом Европейского Союза. Кроме того, Парламент может через 2/3-большинства, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку. Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутиглионе на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить, Комиссию, после чего вместо Бутглионе на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини. Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены.

    Европейский совет - высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС и их заместителей — министров иностранных дел. Членом Европейского совета является также председатель Еврокомиссии. Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня. Вырабатываемые и принимаемые им решения имеют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства-члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны их исполнить и обеспечить проведение в жизнь. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы. После ратификации странами-членами Лиссабонского договора 2009 года Европейский совет приобрел статус института Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно значимость и высокую легитимность.

    Совет ЕС - наряду с Европейским парламентом, один из 2-х законодательных органов Европейского союза. В «Совет» входят министры правительств стран-членов Европейского союза в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Совет общих дел занимается наиболее важными из вопросов, входящих в компетенцию Совета. Он состоит из министров иностранных дел государств-членов. Вопросами охраны труда занимаются соответствующие министры государств-членов, ведающие охраной труда - министры труда или социального обеспечения. Обычно каждый совет проводит не менее двух официальных заседаний и одной неофициальной встречи в течение одного председательского срока. Совет может собираться одновременно в разных составах. В Совете представлен один министр из каждого государства-члена. Число голосов членов Совета зависит от размера и экономического значения страны. Законы об охране труда подтверждаются на Совете квалифицированным большинством. Все выдвигаемые на Совете вопросы обсуждаются в Комитете постоянных представителей государств-членов, состоящем, в основном, из послов. Подготовка вопросов, до рассмотрения их в Комитете постоянных представителей, ведется в комитетах и рабочих группах. В обсуждении вопросов в рабочих группах участвуют эксперты центральных администраций и представительств стран-членов ЕС. В рабочих группах все предложения проходят тщательную проверку, и в Комитет постоянных представителей передаются лишь те вопросы, о которых не достигли единогласия в рабочих группах. Согласованные вопросы, как правило, не рассматриваются Комитетом постоянных представителей. Из Комитета постоянных представителей на специальное рассмотрение Советом переходят лишь вопросы, оставшиеся открытыми в Комитете постоянных представителей. С точки зрения Совета главный упор в процессе принятия решений делается на подготовке вопросов в рабочих группах. В них представители стран-членов, естественно, действуют в рамках полномочий, предоставленных их министрами.

    Процедура голосования в Совете ЕС с 1 ноября 2004 действует согласно Ниццкому договору: в Совет входят 27 членов — по одному от каждой страны ЕС. Решения по вопросам обороны, международной политики, налогов, а также совместной работы национальных правоохранительных органов и судебных систем могут быть приняты только единогласно. Простейшие вопросы решаются простым большинством членов Совета. А для большей части вопросов существует довольно сложная схема «голосования с квалифицированным большинством», при которой разным членам Совета приписывается разное количество голосов, в зависимости от населения страны, которую они представляют. Под квалифицированным большинством имеется в виду: большинство членов Совета (обычно 50%; 67% в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Европейской комиссией); и одновременно 255 из 345 голосов (примерно 73,9%); а также 62% населения ЕС. В подавляющем большинстве случаев, 73,9% голосов означают и поддержку 62% населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62% населения проверяется только по просьбе члена Совета. Лиссабонский договор, который должен войти в действие 1 января 2010, изменит схему голосования, начиная с 2014 года. Договор упраздняет нынешнюю схему, при которой количество голосов членов Совета только косвенно зависит от населения стран, которых они представляют. Согласно новой схеме, квалифицированным большинством будет считаться: не менее 55% (в некоторых случаях 72%) членов Совета ЕС, представляющих не менее 14 стран и не менее 65% населения ЕС, «за»; или не более 4 членов Совета ЕС «против».

    Европейская комиссия - высший орган исполнительной власти Евросоюза, политически независимое учреждение, призванное проявлять заботу об интересах всего ЕС. В ее состав входят 27 комиссаров, которые назначаются единым соглашением правительств стран-членов на пятилетний срок, и также Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. В Комиссии должен быть представлен как минимум один представитель из каждой страны-члена. Члены Комиссии в своей работе представляют не страну-члена, а исключительно Европейский союз. Все предложения ЕС должны проходить через Комиссию. Каждого кандидата в Еврокомиссию рекомендует правительство его страны, затем он проходит собеседование с председателем Еврокомиссии и утверждается Европарламентом. Кроме того, в структуру Еврокомиссии входят генеральные директораты — это аналоги правительственным министерствам. Генеральные директораты являются профильными и отвечают за реализацию политики в различных сферах компетенции ЕС. Но с ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, в обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран-членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путём голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете (ст. 9d Договора о Европейском Союзе). Еврокомиссия отвечает за выполнение решений Сообщества, контролирует соблюдение законов Союза в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейских Сообществ иск против стран-членов за нарушение членских обязательств. Представители Комиссии имеют право участвовать в обсуждении предложения во всех правомочных органах ЕС. Задача Еврокомиссии — координация работы органов исполнительной власти всех стран ЕС, выработка рекомендаций для деятельности Европарламента, внесение законодательных инициатив с целью приведения в соответствие с общеевропейскими стандартами национального законодательства стран-членов ЕС, наблюдение за соблюдением всеми 27 странами единых европейских стандартов, а также прав и свобод человека, проведение систематических консультаций со всеми национальными правительствами для выработки единой экономической, военной, внешней, культурной политики. Еврокомиссия в первую очередь контактирует с министрами по делам ЕС в каждом из правительств 27 стран-членов. Повседневное администрирование ЕС осуществляется в рамках комитологии. Комитология — это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений ЕС. Все решения Еврокомиссии носят исключительно рекомендательный характер, все спорные вопросы улаживаются на уровне национальных правительств. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).

    Верховный представитель по внешней политике и политике безопасности - основной координатор и представитель Общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза. В текущий момент, как уже было сказано выше, пост занимает Кэтрин Эштон. Пост был учреждён согласно Амстердамскому договору как Высокий представитель по общей иностранной политике и политике безопасности. В течение 10 лет его занимал Хавьер Солана. Лиссабонским договором, вступившим в силу 1 декабря 2009, предусматривается расширение должностных полномочий Высокого представителя: обладание местом в Европейской комиссии и председательство в Совете по иностранным делам.

    Суд Европейских сообществ— высший суд ЕС, решения которого не могут быть обжалованы. Суд Европейских сообществ в Люксембурге был одним из первых институтов Сообщества, основанных Парижским договором 1951 года. Римский договор 1957 году обязал его следить за выполнением всех европейских договоров. В соответствии с Лиссабонским договором, Суд ЕС состоит из Европейского суда, Суда первой инстанции и специализированных судов. От каждого государства в нём будет представлен один судья; в нём также будут представлены 11 генеральных адвокатов (на данный момент — 8). Судьи и адвокаты выбираются из числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на 6 лет после консультаций со специальным комитетом (ст. 9f Договора о Европейском Союзе). Суд может заседать в палатах или собираться на пленарные заседания для рассмотрения особенно важных или сложных дел и по требованию государств-членов. Суд ЕС выполняет две основные функции: проверяет на соответствие договорам документы, изданные европейскими институтами и правительствами; толкует право Союза по запросу национальных судов.

      Кроме семи рассмотренных выше институтов современный Европейский Союз располагает множеством других органов и учреждений. Наиболее важные среди них:

• Европейский центральный банк (ЕЦБ) - центральный банк Евросоюза и зоны евро, образован 1 июня 1998 года. В его штат входят представители всех государств-членов ЕС. Банк полностью независим от остальных органов ЕС. Вместе с центральными банками государств-членов, входящих в «зону евро», ЕЦБ образует Европейскую систему центральных банков;
• Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – функционирующая при Европейском сообществе банковская организация, которая осуществляет предоставление кредитов, главным образом, в целях развития «отстающих» регионов ЕС;
• Европейский суд аудиторов - создан в 1975 году для аудиторской проверки бюджета Европейского союза и его учреждений. Суд состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей. Европейский суд аудиторов проверяет отчеты о доходах и расходах Европейского союза и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам Европейского союза, следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам, помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета Европейского союза;
• Европейский социально-экономический комитет - консультативный орган, состоящий из представителей «на европейском уровне» от наемных работников, объединений работодателей, других социальных классов, групп и профессий;
• Комитет регионов – консультативный орган, включающий представителей органов субъектов федерации, регионального и местного самоуправления стран ЕС;
• Омбудсмен Европейского Союза (Европейский омбудсмен) – назначаемое Европарламентом должностное лицо, проводящее независимые расследования по фактам нарушения порядка управления со стороны институтов и других органов Союза;
• Европол (Европейское полицейское ведомство) – юридически автономное учреждение, посредством которого осуществляются взаимные консультации, информирование и координация деятельности полицейских служб государств-членов.

3. Проблемы и перспективы  развития Европейского  Союза 

    В процессе формирования и становления  институтов и органов, а также  на протяжении всей своей истории  Европейский Союз сталкивался с  множеством проблем, однако грамотная политика и поиск компромиссов помогали Европейского Союзу продолжить дальнейшее успешное развитие и углубленную интеграцию стран-участниц.

      Для набирающей силу скептической точки  зрения относительно дальнейшего расширения ЕС определенное значение имеет экономический аргумент: заявки с просьбой о вхождении в ЕС поступают от стран с относительно низким уровнем развития экономики, слабой технической инфраструктурой, низким по сравнению со среднеевропейским уровнем ВВП, что в свою очередь, является тормозом в развитии ЕС. Так, например, после присоединения к ЕС десяти новых стран, уровень экономического развития которых заметно ниже среднеевропейского, лидеры Евросоюза оказались в положении, когда основной груз бюджетных расходов на социальную сферу, дотации сельскому хозяйству и т.д. ложится именно на них. В то же время эти страны не желают увеличивать долю отчислений в общесоюзный бюджет сверх определённого документами ЕС уровня в 1 % ВВП. И сегодняшние страны – претенденты, такие как Македония, Турция и Хорватия, по большому счету не отвечают установленным в ЕС критериям принятия новых членов.

    Таким образом, достижение экономического единения и равномерного развития всех стран  – членов ЕС становится все более  проблематичным, а цена расширения может еще более негативным образом сказаться на экономическом состоянии ЕС, например, на формировании общего бюджета ЕС, что в результате будет оказывать сдерживающий эффект на темпы развития ЕС в целом. В этом случае играет большую роль принцип "усиленного сотрудничества" (или "расширенного сотрудничества", как это трактует, например, Ниццский договор) стран – членов ЕС с более высоким экономическим потенциалом. Тогда в полной мере будет проходить «разноскоростная интеграция». В этом случае следует принять во внимание существенную проблему: при большом количестве стран, входящих в ЕС, со все более и более разнящимся уровнем экономического развития предложенная формула фактически означает дифференциацию темпа интеграции (либо дифференциацию степени интеграции в разных областях) в группах стран – членов ЕС, т.е. одни государства быстрее реализуют цели объединения, другие – медленнее. Одни государства находятся как бы в привилегированном положении – быстрее достигают цели и быстрее получают от этого экономические выгоды. Другие же – в наиболее худшем положении. Это не только проблема так называемого членства "второго сорта", или неравноправного партнерства, второразрядного и урезанного, особенно когда речь идет о процессе принятия решения в выработке согласованной интеграционной политики или их положения в институциональных органах Европейского Союза. В конечном счете, практическая реализация такого сценария евро - интеграции в большом масштабе влечет за собой фундаментальную угрозу: региональная экономическая интеграция становится половинчатой, и ее суть оказывается подорванной, или же огромный балласт в поддержке стран-участниц образуется у более развитых экономических государств, которые должны будут спасать своих соседей. Однако, такая помощь не бывает безвозмездным и может повлечь за собой даже ограничение суверенитета страны-участницы относительно других стран ЕС. Очевидным примером является Греция,  бюджетный дефицит который составил в настоящее время рекордные для еврозоны 12,7 % ВВП¹⁰. При этом следует заметить, что кризис 2009-2010 гг. в Греции грозит осложнениями во всей еврозоне, а экономическая ситуация Греции 2009-2010 гг. схожа с тяжелой ситуацией и в других странах ЕС. В свою очередь, это влечет к ослаблению и недоверию к европейской валюте и, как следствие, падение экономических показателей у более стабильных государств, входящих в ЕС.