Социальные гарантии реализации прав граждан РФ на образование

     6) научный характер образования,  его постоянное развитие и  совершенствование;

     7) светский характер образования  в государственных и муниципальных  образовательных учреждениях;

     8) совместное обучение лиц мужского  и женского пола.

     При условии наполнения данных принципов  конкретным правовым содержанием они  являются надежной основой, позволяющей  обеспечить соответствующий правовой статус российских граждан и как  субъектов образовательного права, и как субъектов образовательных  правоотношений. В теории права данные понятия не являются тождественными, поскольку субъект права рассматривается  лишь как потенциальный участник соответствующих правоотношений.

     Правовой  статус гражданина как субъекта образовательного права прежде всего включает право  на поступление в образовательное  учреждение (организацию). В случае его успешной реализации носитель права  на образование становится обучающимся, то есть правомочным участником образовательных  правоотношений и обретает отраслевой образовательно-правовой статус, который  в свою очередь является значимым условием реализации гражданином права  на образование. То есть право на поступление  в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных прав граждан, ключевое право, в процессе реализации которого обеспечивается доступ к образованию.

     Конституцией  РФ (ч. 2 ст. 6, ч. 2. ст. 19) и Законом РФ «Об образовании» (ст. 5) гарантируется  равенство всех граждан в получении  образования. Соответственно правовая регламентация приема в образовательные  учреждения Российской Федерации должна основываться на принципах равенства  всех граждан в получении образования и общедоступности образования. Однако реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда основывается на данном подходе. В значительной степени это обусловлено наличием коллизий и пробелов в законодательном регулировании этого института. В частности, существует расхождение по вопросам приема в образовательные учреждения различного уровня между нормами Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании». В законодательстве об образовании закреплены только общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, определение порядка приема отнесено к компетенции учредителя образовательного учреждения (ст.16 Закона РФ «Об образовании»).

     Согласно  ч.2 ст. 43 Конституции Российской Федерации  дошкольное образование является общедоступным  и бесплатным. Законодательно также  не установлено каких-либо особых условий  приема детей в дошкольные образовательные  учреждения. Хотя в п.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании», возлагающем на учредителя обязанность устанавливать  порядок приема в государственные  и муниципальные образовательные  учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального  образования, обеспечивающий прием  всех граждан, которые проживают  на данной территории и имеют право  на получение образования соответствующего уровня, дошкольное образование не указано. В Типовом положении  о дошкольном образовательном учреждении¹⁶ определены категории граждан, детям которых (в качестве социальной поддержки) предоставляется право преимущественного приема в дошкольные образовательные учреждения. Такие преимущества предоставлены детям работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп, дети из многодетных семей, дети, находящиеся под опекой, дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе, детям безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов (п. 25). То есть, формально дошкольное образование является общедоступным. Однако на практике реализация права на поступление в дошкольное образовательное учреждение ограничивается рядом факторов. В частности, возможность его реализации зависит от наличия на данной территории соответствующих учреждений и достаточного количества мест в них. Кроме того, дошкольное образование не является полностью бесплатным. Помимо обучения и воспитания, пребывание в дошкольном образовательном учреждении включает в себя так называемый социальный комплект (содержание в образовательном учреждении, питание и т.п.), который оплачивают родители. Рост размера оплаты за пребывание в дошкольном учреждении также для отдельных групп населения может рассматриваться как фактор, ведущий к ограничению возможности реализации права граждан на получение такого образования.

     Согласно  п. 1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании» в образовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального  образования должны приниматься  «все граждане, которые проживают  на данной территории и имеют право  на получение образования соответствующего уровня». Именно такой порядок приема должен быть установлен учредителями государственных и муниципальных  образовательных учреждений и зафиксирован в их уставе. В соответствии с  Типовым положением об общеобразовательном  учреждении¹⁷ гражданам, «не проживающим на данной территории, может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении (п. 46).

     В связи с отсутствием определения  понятия «данная территория»¹⁸ сложившаяся практика приема в общеобразовательные учреждения далеко не всегда соответствует нормам образовательного законодательства. В частности, для образовательных уровней, признанных обязательными (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ), законодатель не предусматривает процедуры конкурсного отбора. Тем не менее на практике именно по итогам конкурсного отбора осуществляется прием детей в общеобразовательные учреждения с углубленным изучением ряда предметов, лицеи и гимназии. Более того, дети граждан, которые в соответствии с регистрацией в паспорте проживают «на данной территории» (т.е. на территории, прилегающей к образовательному учреждению), «на общих основаниях» вынуждены проходить процедуру конкурсного отбора при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения указанных видов. Очевидно, что такая практика противоречит образовательному законодательству и не является правомерной.

     В соответствии с Рекомендациями по организации  приема в первый класс205 все дети, достигшие школьного возраста, зачисляются  в первый класс общеобразовательного учреждения независимо от уровня их подготовки. При отказе администрации принять  ребенка (по причине отсутствия свободных  мест в образовательном учреждении) муниципальный орган управления образованием предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в  общеобразовательных учреждениях  на данной территории (в данном районе, микрорайоне) и обеспечивает прием  детей в первый класс.

     То  есть, правила приема в общеобразовательные  учреждения (организации) предусматривают  общедоступность и бесплатность общего образования, что соответствует  ч. 2. ст. 43 Конституции РФ и п. 4 ст. 5 Закона РФ «Об образовании». Сложившаяся  практика приема в общеобразовательные  учреждения на условиях конкурсного  отбора является серьезным нарушением действующего образовательного законодательства.

     Значительные  проблемы в части законодательного обеспечения и практики реализации права на образование существуют также в сфере среднего и высшего  профессионального образования. Так, Конституция РФ гарантирует общедоступность  и бесплатность среднего профессионального  образования (ч. 2 ст. 43). Однако Закон  РФ «Об образовании» не только не подтверждает эту конституционную гарантию, но прямо устанавливает доступность  и бесплатность среднего профессионального  образования только на конкурсной основе, наряду с высшим профессиональным и послевузовским образованием (п. 3 ст. 5). В этом содержится не только противоречие, но и явное нарушение конституционных норм, на что уже неоднократно обращали внимание исследователи.¹⁹ Однако, как констатирует И.Д.Ягофарова, «учреждения среднего профессионального образования предпочитают руководствоваться Законом, и никто против этого не возражает, не отстаивает свое конституционное право на общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования».²⁰

     Доступ  к высшему образованию также  осуществляется по результатам конкурса, проведение которого позволяет «обеспечить  зачисление граждан, наиболее способных  и подготовленных к освоению образовательной  программы соответствующего уровня» (п. 3 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Такой подход в полной мере соответствует  п. 3 ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которым «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование  в государственном или муниципальном  образовательном учреждении и на предприятии».

     Вместе  с тем Закон РФ «Об образовании» содержит ограничение этого конституционного права. В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует бесплатность высшего профессионального образования (так же как и среднего профессионального  и послевузовского профессионального  образования) только в том случае, если «образование данного уровня гражданин  получает впервые». Это означает, что  второе высшее образование граждане могут получать только на возмездной основе, зато без ограничений, как  это было в СССР.

     Существенное  влияние на возможность реализации принципа доступности высшего профессионального  образования в настоящее время  оказывают также различия в культурном, образовательном и экономическом  положении различных групп населения. При формальном равенстве прав далеко не каждый гражданин России, имеющий  законченное среднее (полное) общее  образование, на практике располагает  реальными возможностями поступить  в вуз и обучаться в нем.

     С учетом этого законодатель предусмотрел ряд мер, направленных на выравнивание образовательных возможностей граждан. Так, согласно закону правом на внеконкурсный  прием в государственные и  муниципальные образовательные  учреждения среднего профессионального  и высшего профессионального  образования (при условии успешной сдачи вступительных экзаменов) обладают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I и II групп, которым не противопоказано  обучение в соответствующих образовательных  учреждениях, граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя-инвалида I группы, а также граждане, уволенные  с военной службы и поступающие  в соответствующие образовательные  учреждения на основании рекомендаций командиров воинских частей, участники  боевых действий и инвалиды боевых действий (п. 3 ст. 16 Закона).

     В данном случае применяется так называемый принцип позитивной дискриминации, предполагающий предоставление преимуществ  по социальному статусу за счет ущемления  прав основной массы граждан. В соответствии с этим принципом преимущества предоставляются  строго определенному кругу лиц  и на ограниченное время, за которое  государство должно изыскать иные возможности  выравнивания. Однако в России эти  льготы имеют характер бессрочных, к тому же постоянно расширяется  круг лиц, чей социальный статус предполагает предоставление такого рода преимуществ.²¹

     Особый  порядок приема в образовательные  учреждения профессионального образования  устанавливается для граждан, окончивших школу с золотой (серебряной) медалью, а также для победителей международных  олимпиад по учебным предметам. В  соответствии со п. 3 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» граждане, с медалями окончившие образовательные учреждения среднего (полного) общего или начального и среднего профессионального образования, принимаются в высшее учебное  заведение по результатам собеседования, за исключением вступительных испытаний профессиональной направленности, которые могут быть установлены высшим учебным заведением.

     Абитуриентам, не прошедшим собеседование, предоставляется  право сдачи вступительных испытаний  на общих основаниях. Кроме того, в соответствии со ст. 16.3 Закона РФ «Об  образовании» победители и призеры  заключительного этапа Всероссийской  олимпиады школьников, а также  участники международных олимпиад по общеобразовательным предметам  обладают правом поступления без  сдачи экзаменов. Данное право может  быть реализовано при поступлении  в государственные и муниципальные  образовательные учреждения профессионального  образования для обучения по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим  профилю олимпиады.

     Перечисленные меры свидетельствуют о том, что  в целях обеспечения реализации гарантий, закрепленных в п.п. 6 и 7 ст. 5 Закона РФ «Об образовании», отдельным  категориям граждан (имеющим ограниченные социальные или физические возможности  либо проявившим выдающиеся способности) законодательно предоставлены некоторые  преимущества при поступлении в  образовательные учреждения профессионального  образования. Очевидно, что установление преимуществ для отдельных категорий  граждан всегда означает соответствующее  ограничение возможностей для тех, кто не входит в эти категории. Однако использование законодателем  принципа позитивной дискриминации  следует признать правомерным, поскольку  это вытекает из норм Закона РФ «Об  образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом важно подчеркнуть, что всякое, в том числе обоснованное, ограничение образовательных прав граждан должно устанавливаться  только Федеральным законом. Никто  не может устанавливать никакие  другие, кроме как предусмотренные  Федеральным законом, преимущества на прием граждан в учреждения профессионального образования.