Послание Президента РФ Федеральному Собранию

16 мая 2003 года президент РФ Владимир Путин выступил с ежегодным Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации в Мраморном зале Московского Кремля. Качественно новой задачей глава государства назвал то, что уже в обозримом будущем Россия должна прочно занять место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира. Указав на несовершенство экономической и политической систем страны, Владимир Путин заявил о необходимости радикального сокращения функций госорганов. Президент назвал возможным формирование правительства с учетом результатов парламентских выборов. Путин также поставил задачу удвоить за 10 лет валовый внутренний продукт и достичь полной конвертируемости рубля. Глава государства пообещал довести до конца процесс политического урегулирования в Чечне. Путин заявил также, что в 2007 году должен быть завершен переход к формированию частей постоянной готовности на профессиональной основе, а с 2008 года срок службы в армии по призыву должен сократиться до 1 года.

26 мая 2004 года президент России Владимир Путин в пятый раз обратился с ежегодным Посланием Федеральному Собранию РФ. Президент РФ поставил задачи по развитию страны не только на год или на четыре ближайших года, но и на более отдаленную перспективу. На первое место - и по важности, и по весу - в тексте Послания президент выносит доступность жилья. Следующая задача, обозначенная в послании - модернизация здравоохранения. Третий ключевой раздел документа - развитие образования.

25 апреля 2005 года президент России Владимир Путин выступил с ежегодным Посланием Федеральному Собранию РФ. В начале своего выступления Владимир Путин дал оценку новейшей российской истории, а затем высказал свою позицию по многим важным вопросам - от коррупции чиновников до полномочий фискальных органов, от повышения зарплат бюджетников до привлечения инвестиций в экономику России. В качестве основной задачи президент обозначил построение эффективного государства в существующих границах и укрепление Российской Федерации.

10 мая 2006 года впервые на оглашение Послания президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ было приглашено руководство Общественной палаты РФ. Самой острой проблемой в России президент назвал демографическую. Путин обозначил пути решения этой проблемы: снижение смертности, эффективная миграционная политика и повышение рождаемости. В числе главных тем, связанных с безопасностью государства, которые отражены в ежегодном Послании, - готовность России противостоять внешней угрозе и терроризму, укрепление режима нераспространения ядерного оружия и проблемы вступления России во Всемирную торговую организацию. Говоря о состоянии российского общества, президент отметил низкий уровень доверия людей к власти и крупному бизнесу. Президент подтвердил, что и впредь власть будет стремиться одновременно и поднять престиж государственной службы, и поддерживать российский бизнес.

Послание президента РФ Владимира Путина 26 апреля 2007 года было посвящено плану комплексной модернизации России в XXI веке. В нем были четко обозначены национальные приоритеты - рост национального благосостояния и пенсионная реформа, построенная на принципах софинансирования, определены механизмы их реализации и источники финансирования. Была поднята тема духовного и культурного единства народа, тема патриотизма, любви к единому Отечеству. Президент особенно отметил необходимость ужесточения ответственности за экстремистские действия. В области внешней политики главным стало заявление президента об объявлении моратория на исполнение Россией положений договора ДОВСЕ. Президент мотивировал это решение тем, что страны НАТО не ратифицировали адаптированный в 1999 году договор. Мораторий будет действовать до тех пор, пока все страны НАТО без исключения не ратифицируют договор и не начнут его строго исполнять. В случае "отсутствия прогресса в переговорах" Владимир Путин пообещал прекратить выполнение Россией обязательств по ДОВСЕ.

5 ноября 2008 года президент РФ Дмитрий Медведев обратился со своим первым посланием Федеральному Собранию. В своем обращении глава государства уделил внимание вопросам обороны и безопасности, принятию антикризисных мер, борьбе с коррупцией. Медведев также высказался за превращение России в один из ведущих мировых финансовых центров и предложил провести реформу политической системы России.

Дмитрий Медведев выступил за увеличение срока полномочий президента и парламента с четырех до шести и пяти лет соответственно. Президент предложил гарантировать депутатские места партиям, набравшим на выборах от 5% до 7% голосов, отменить использование денежного залога на выборах всех уровней, обсудить возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей. Дмитрий Медведев предложил, чтобы кандидатуры руководителей субъектов РФ представлялись только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах, Совет Федерации формировался только из избранных в региональный парламент граждан, а права Федерального Собрания были бы расширены с точки зрения наделения его контролем за исполнительной властью.

12 ноября 2009 года президент России Дмитрий Медведев обратился со вторым ежегодным Посланием Федеральному Собранию. Первую и большую часть Послания Дмитрий Медведев посвятил экономике, причем долгосрочным ее перспективам. Главная его мысль – структурные реформы дальше откладывать нельзя. Дмитрий Медведев поднял ряд тем, непосредственно касающихся судебной системы страны. Президент рассказал о последствиях создания апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции. Особое внимание Медведев уделил проблеме борьбы с коррупцией и адекватного применения уголовного наказания. Президент предложил ввести регулярные отчеты губернаторов перед местными парламентами, определить критерии численности депутатов в региональных собраниях и навести порядок в досрочном голосовании на местных выборах.

В речи президента прозвучало несколько неожиданных предложений. Глава государства заявил о возможности сокращения количества часовых поясов в РФ и пересмотре целесообразности перехода России на летнее время.

Для ученых Медведев предложил создать российский аналог "Силиконовой долины". Второе Послание Медведева отличалось от всех предыдущих посланий президентов методом его подготовки. Впервые глава государства привлек общественность к обсуждению документа.

30 ноября 2010 года президент РФ Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию отреагировал на самые острые и болезненные для российского общества вопросы, к которым он отнес взяточничество и махинации при госзакупках, волокиту чиновников при предоставлении государственных услуг.

Одним из самых важных для бизнеса заявлений стало озвученное Медведевым решение о снижении на два года ставки страховых взносов для малого бизнеса, работающего в производственной и социальной сферах, до 26% вместо установленных 34%. Главным же приоритетом в экономике осталась модернизация. Президент поручил правительству направлять на поддержку приоритетов модернизации не менее половины сэкономленных средств бюджета и часть дополнительных доходов федерального бюджета. Кроме того, заявил он, региональные и муниципальные власти должны приватизировать непрофильные активы. В документе нашли отражение и такие темы как конфликт экологов и строителей по поводу Химкинского леса, бездействие должностных лиц и жесткая расправа в станице Кущевской, бесправность сирот и возросшее количество преступлений против детей, катастрофическая нехватка детских садов и помощь многодетным. В частности, глава государства выступил с идеей наделять земельными участками многодетные семьи.

3.2. Бюджетные послания

В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [11], который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.

В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.

Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.

Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.

До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).

Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.

Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).

Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.

Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции.

Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.

Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.

Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.

Заключение

На законодательном уровне этому документу следует придать официальный статус - "Ежегодное послание Президента Российской Федерации органам государственной власти" как общеобязательному для органов исполнительной власти, обеспечить системой контроля, а также установить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение его установок. В отношении законодательных и судебных органов государственной власти этот документ должен носить рекомендательный характер по планированию работы на краткосрочную перспективу.

С этой целью необходимо внести изменения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", а также поддержать принятие Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации", определяющего статус главы государства (права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности). В Законе следует оптимизировать механизмы взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти по обеспечению прав человека исходя из статуса их гаранта, в том числе по поводу его посланий, а также иных обращений.