Послание Президента РФ Федеральному Собранию

Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий Президента РФ. Существует мнение, что послание — нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону[4]. Противоположной точки зрения придерживается Е.В. Колесников, утверждая, что послание — это официальный документ, который “не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы”.[5]

Ряд исследователей считает, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна. [6]

По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными по­лномочиями (п. “а”, “б”, “в”, “д” ст. 83 Конституции РФ), из которых вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Послание 1997 г. — яркий тому пример. В нем определяются не только приоритетные задачи, но и сроки их исполнения и отчетности: “- в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита...”; “- в трехмесячный срок разработать программу жилищно-коммунального хозяйства...” [7]

Федеральное Собрание — составная часть демократического механизма власти и не считаться с официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ. Оценивая, к примеру, послание 1996 г., В. Рыжков заявил: “Наша фракция в самое ближайшее время проанализирует содержание Послания, возьмет под свой контроль исполнение задач, которые касаются Государственной Думы и Правительства” [8]. Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Со­бранию является политико-правовым документом, обязательным для рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством.

Например, по реализации послания 1994 г. Правительство РФ приняло |ряд постановлений [9]. Воплощая в жизнь директивы послания 1997 г., председатель Правительства РФ осветил на страницах печати порядок и темпы их выполнения [10].

На наш взгляд, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ (предпочтительнее в виде федерального закона), которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.

2. Структура и значение ежегодных посланий

Также в Конституции Российской Федерации установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (Ст.84 п. «е»). Эти послания не имеют силу закона, они носят характер установочных документов.

По сложившейся практике и с учётом положений Ст.100 Конституции заслушивание Посланий Президента – одно из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно. Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Несмотря на то, что Послания Президента адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент (Ст.80), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления.

Темпы и структуры ежегодных Посланий определяются Президентом исходя из актуальности задач текущего периода, политической ситуации в государстве и стратегического видения будущего. Вместе с тем некоторые исходные позиции обозначены в законе и в президентской практике.

Как правило, в первой части ежегодного Послания Президента содержится оценка положения дел в стране. Согласно Ст.5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 25 июня 1995 года ежегодное Послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию, должно содержать специальный раздел, посвящённый анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнения. Упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.

На законодательном уровне определены ряд специальных требований и установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него должен включаться специальный раздел, посвящённый концепции социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Обратим внимание, что речь идёт о прогнозе на среднесрочную перспективу, т.е. на период от трёх до пяти лет с ежегодной корректировкой, что в известной мере связано с периодичностью выборов Президента (раз в 4 года).

В специальном разделе ежегодного Послания Президента характеризуется состояние экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приходятся важнейшие целевые макроэкономические показатели развития нашей экономики на среднесрочную перспективу.

Таким образом, в области законодательной, Президент Российской Федерации не только отвечает и решает «судьбу» Государственной Думы (назначает выборы распускает в случаях и порядке, предусмотренных в Конституции РФ), но и наделен правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного «вето» в отношении Федеральных законов, издает нормативно-правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с Посланиями о положении в стране.

3. Послания Президента РФ Федеральному Собранию

3.1. Ежегодные послания Федеральному собранию 1994-2010 годов, их содержание

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. — “Об укреплении Российского государства”; в 1995 г. —“О действенности государственной власти в России”; в 1996 г. — “Россия, за которую мы в ответе”; в 1997г. — “Порядок во власти — порядок в стране”; в 1998г. — “Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”; в 1999 г. — “Россия на рубеже эпох” и так далее.

Первое Послание президента Российской Федерации Бориса Ельцина Федеральному Собранию "Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)" было оглашено 24 февраля 1994 года. Послание было посвящено становлению правового государства, соблюдению Конституции и законов, защите прав граждан в демократическом обществе, целостности государства и региональной политике, развитию рыночной реформы. Одной из центральных была мысль президента об одинаковой неприемлемости в сфере экономики как возвращения к временам советской плановой системы, так и продолжения неуправляемой "шокотерапии".

Ежегодное Послание президента РФ Бориса Ельцина Федеральному Собранию 16 февраля 1995 года называлось "О действенности  государственной власти в России". В Послании говорилось об обеспечении суверенитета, независимости и целостности России, экономическом потенциале страны, федерализме и местном самоуправлении, праве на применение государственной силы в  чеченском кризисе, приоритетах внешней политики России, обеспечении прав и свобод граждан на всей территории страны, поддержке науки, культуры и образования, взаимоотношениях средств массовой информации и власти.

23 февраля 1996 года в ежегодном Послании, озаглавленном "Россия, за которую мы в ответе", президент РФ Борис Ельцин дал анализ итогов развития страны и российского общества. Глава государства отметил, что за четыре года реформ "предотвращен распад России, развеян призрак гражданской войны; заложены конституционные основы правового Российского государства; началось движение к созданию подлинного федеративного устройства государства, к обеспечению достойной роли России в мировом сообществе; заложены основы рыночной экономики. "Впервые в истории России масштабные преобразования осуществляются без подавления и уничтожения политических противников".

Послание президента Российской Федерации Бориса Ельцина Федеральному Собранию 6 марта 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране". В Послании президент потребовал наведения порядка во власти и в стране в целом, но не диктаторского, а правового. Президент подчеркнул, что порядок в стране начинается с порядка во власти, первый и главный ресурс для этого в "энергичном завершении экономической, социальной и правовой реформ". Президент России признал, что высшее политическое руководство страны допускало ошибки в решении чеченских проблем, что привело к большим человеческим жертвам и нанесло значительный экономический ущерб. Руководитель страны подтвердил негативное отношение России к планам расширения НАТО на Восток и заявил, что для Европы наступают "критические времена". Конечными целями военной реформы в России президент определил создание достаточной обороны и качественно новых, но меньших по численности вооруженных сил, также были обозначены основные направления военной реформы.

Ежегодное Послание президента РФ Бориса Ельцина Федеральному Собранию 17 февраля 1998 года было озаглавлено "Общими силами - к подъему России". Главный призыв президента - поднимать Россию общими силами всех ее регионов. Глава государства особо подчеркнул, что Россия должна быть не полем политических сражений, а полем гражданского единения и согласия, взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти. В Послании президент большое внимание уделил экономическим проблемам государства. Перед правительством России президент поставил задачу ускорить разработку бюджета следующего года. Значительное внимание в Послании было уделено социальным проблемам:  Борис Ельцин заострил внимание на проблемах здравоохранения, физического и нравственного состояния подрастающего поколения, культуры общества, нуждах армии.

Очередное ежегодное Послание президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию 30 марта 1999 года было озаглавлено "Россия на рубеже эпох". Свое выступление глава России впервые начал не с внутриполитических проблем, а с оценки ситуации в Югославии, отметив, что его выступление "проходит в столь драматичный момент", во время бомбовых ударов НАТО по Югославии. "Я сделаю все для скорейшего прекращения вооруженных акций", - заверил президент. В то же время он подчеркнул, что Россия не позволит "втянуть себя в военный конфликт". Основная же тема Послания президента - нынешнее положение в стране и перспективы ее развития. Борис Ельцин особо остановился на следующих вопросах: сохранение прав и свобод граждан, проведение честных и демократических выборов, недопущение криминала во власть, профессионализм будущего парламента, заинтересованность всех без исключения слоев общества в процветании России, необходимость сочетания в экономике плановых и рыночных методов хозяйствования. В Послании президент призвал вернуться к вопросу о борьбе с разными привилегиями.

8 июля 2000 года новый президент России Владимир Путин выступил с ежегодным посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, озаглавленным "Государство Россия. Путь к эффективному государству".

В своем первом программном документе Владимир Путин заявил о необходимости превратить Россию в сильное, эффективное государство. Он четко обозначил основные угрозы российскому обществу: его физическое старение, вымирание и связанное с этим невосполнимое оскудение нации; проблемы экономики, ее все более увеличивающееся отставание от передовых стран Запада; угрозы российскому федеративному устройству, основные из которых -  губернский сепаратизм, плохая управляемость на местах, отсутствие в государстве единой, эффективной вертикали власти, взаимодействия различных ее уровней; касаясь ситуации со СМИ, президент заявил, что свобода прессы была и останется основополагающим принципом российской демократии. В своем послании Путин затронул также ряд других важнейших тем, касающихся социальных проблем, власти, партийного строительства, внешней политики.

3 апреля 2001 года президент России Владимир Путин выступил со своим вторым ежегодным Посланием  Федеральному Собранию, в котором подвел итоги проделанной работы со времени предыдущего Послания, обозначил широкий круг проблем во всех областях жизни российского общества, пути их решения, определил приоритеты развития государства на ближайший год. Основу же Послания составила социально-экономическая тематика. Владимир Путин в своем Послании подчеркнул необходимость возрождения такой системы управления страной, при которой будет четкое разделение полномочий между центром и регионами с одновременным уменьшением вмешательства государства в жизнь людей; необходимость принятия в России решительных мер для того, чтобы сделать прозрачной, простой и предсказуемой юридическую систему, уменьшить арбиторское вмешательство со стороны государства и гарантировать права собственности. В документе выражена принципиальная позиция российского руководства не предпринимать никаких попыток для перераспределения собственности, принимая вместе с тем меры к тому, чтобы крупный бизнес платил налоги и в соответствии с законом был "прозрачным" в своей финансовой деятельности.

18 апреля 2002 года президент РФ Владимир Путин в Мраморном зале Кремля представил Федеральному Собранию ежегодное Послание, основной лейтмотив которого - повышение конкурентоспособности России в мире.

Основную часть Послания президент посвятил экономическим и социальным проблемам государства. Путин еще раз резко раскритиковал правительство за низкий прогноз темпов роста экономики. Правительству было поручено представить предложения по реструктуризации государственного аппарата. В Послании говорилось о продолжении военной реформы и переходе к профессиональной армии, завершении военной стадии операции в Чечне, продолжении административно-государственной реформы в России, борьбе с бедностью в стране и путях ее преодоления. "Мы должны сделать Россию процветающей и зажиточной страной, чтобы жить в ней было комфортно и безопасно", - этими словами заключил Послание глава государства.