Положение иностранных граждан в РФ

Основанием отказа в  выдаче разрешения на временное проживание (п.13 ст.7) и вида на жительство (п.13 ст.9) признается наличие одного из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний подлежит утверждению правительством. Закон такого перечня не содержит, и неясно, какие инфекционные заболевания признаются опасными, не войдут ли в этот перечень заболевания, которые российские граждане и иностранцы могут получить в общественных местах (краснуха, чесотка, гепатит и проч.). Без конкретизации в законе иностранцы не станут обращаться в медицинские учреждения за медицинской помощью, чтобы не подвергать себя и своих близких опасности быть выдворенными из России, что и создаст в конечном итоге инфекционную опасность для окружающих.

Перечень оснований  для отказа в выдаче разрешений на временное проживание и на вид  на жительство содержит во многих своих  частях неопределенные формулировки, позволяющие применять административные меры воздействия по усмотрению административных органов, что создает основу для нарушения прав иностранных граждан.

Пункт 2 ст.11 содержит ограничения  в передвижении временно проживающих  граждан в части запрета на изменение своего места проживания. Такие граждане не вправе по своему желанию изменять место своего проживания не только вне пределов одного субъекта федерации, но и в пределах этого субъекта. Поскольку временно проживающими могут быть супруги, нетрудоспособные дети, родители и иные граждане, ограничение их прав входит в прямое противоречие с конституционным принципом свободы передвижения и выбора места жительства (ст.27 Конституции РФ). Например, супруг-иностранец не сможет временно проживать с родственниками своего супруга (родителями, детьми и проч.), выезжать на отдых, в туристические поездки, в деловые командировки, то есть будет крепостным в полном смысле этого слова. В свою очередь такое положение приведет к многочисленным нарушениям прав граждан - права на труд, отдых, занятие предпринимательской деятельностью, на охрану здоровья и медицинскую помощь (санаторное лечение, например), на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям и прочих прав, предусмотренных Конституцией РФ.

Ст. 7 и ст.9, ст. 18 п.9 подпункт 7. Неправомерным следует считать такое основание отказа в выдаче или аннулирования разрешения на временное проживание и вида на жительство как неоднократное (два и более раза в течение одного года) привлечение к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации. В сочетании с п. 2 подпункт 3) ст.17, п.8 подпункт 8) ст.18 это означает, что отсутствие гражданина по любой, даже уважительной причине (болезни и пр.) в месте его проживания/пребывания требует от образовательных учреждений и работодателей незамедлительно информировать органы внутренних дел об этом факте. А это в свою очередь незамедлительно влечет наложение административного взыскания (фиксирование административного нарушения), что приводит, согласно закону, к отказе в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство. Не ясно, задумывался ли законодатель, формулируя указанные положения, о том, что, скажем, отсутствие иностранного студента в общежитии в течение трех дней обязывает вуз или иное образовательное учреждение сообщать об этом факте в орган внутренних дел. Это влечет за собой наложение административного взыскания на студента. Два и более взыскания подобного рода влекут неблагоприятные последствия в виде отказа в выдаче разрешения на временное проживание и даже депортации (ст.31). Вряд ли вузы и иные образовательные учреждения, предоставляющие платные услуги в области образования иностранцам, будут выполнять указанные требования закона. Но зато им вполне открыт путь к взяточничеству и вымогательству под страхом высылки иностранного студента из России.

Пункт 8, подпункт 7 ст.18. Требование об информировании органов внутренних дел о нарушении иностранцем  условий трудового договора или гражданско-правового договора само по себе создает ни что иное, как обязательное доносительство всех работодателей в отношении иностранцев. Но поскольку формулировка статьи дает возможность "направлять" информацию, а за не направление такой информации санкций не налагает, судьба иностранных работников оказывается полностью в руках работодателей. По сути, создана основа для произвола со стороны работодателей. Еще хуже обстоит дело с гражданско-правовыми договорами, нарушение которых по сроку исполнения, месту, порядку, качеству еще должно быть доказано в суде, а по рассматриваемому закону нарушения определяются работодателем в бесспорном порядке. В принципе, любой гражданско-правовой договор можно таким образом посчитать неисполненным или исполненным ненадлежаще и избавиться от работника, не уплатив ему причитающегося вознаграждения за выполненную работу/оказанную услугу. Это же замечание кается и п.2 ст.32 закона.

Пункт 2 ст.14. Нарушает положения  Закона "Об иностранных инвестициях", Закон "Об акционерных обществах", Трудовой кодекс. Все предприятия с иностранными инвестициями в России пользуются национальным режимом и являются юридическими лицами российского права. Такие предприятия создаются в соответствии с указанными законами, и порядок назначения в них на руководящие и иные должности, в том числе иностранцев, определяется нормами этих законов, согласно порядку назначения/выбора на должность. Нормативным актом уровня правительственного постановления не допускается изменять порядок, установленный законом. В этой части закон прямо противоречит действующему законодательству.

Пункт 6 ст.21 существенно  ухудшает положение иностранных  граждан по сравнению с п.3 абз.2 Правил пребывания иностранных граждан  в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212. В соответствии с указанным пунктом Правил, при утрате заграничного паспорта иностранный гражданин должен был незамедлительно уведомить об этом принимающую организацию и орган внутренних дел. Взамен паспорта ему выдавалась справка об утрате документа. Закон же предусматривает, что регистрация иностранных граждан, утративших в период временного пребывания в РФ документы, не производится, и иностранный гражданин обязан в этом случае не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов, выехать из Российской Федерации. Таким образом, лицо, у которого документы украдены или потеряны (туристы в туристических поездках, родственники и знакомые, находящиеся в России по приглашению, лица, находящиеся в деловых поездках и лица, въехавшие в РФ в порядке, не требующем получения визы), подвергаются наказанию без какой-либо вины с их стороны. Фактически утрата документов влечет за собой высылку за пределы России, хотя законность пребывания таких граждан на территории РФ никем не оспаривается. Иностранные граждане лишены в этом случае права обжалования действий административных органов в судебном порядке. Данная статья закона прямо нарушает ст. 27 Конституции РФ и может быть (как и многие другие положения закона) обжалована в Конституционном суде РФ.

Особое беспокойство вызывает ст.37 закона. В России проживает  большое число граждан, прибывших  в Российскую Федерацию в качестве вынужденных переселенцев в порядке, не требующем получения визы. За многие годы жизни в России (до десяти лет) эти граждане (или многие из них) обзавелись жильем, имеют доказательства самостоятельного содержания себя и членов своей семьи, не нарушают законы, не страдают инфекционными заболеваниями, и, тем не менее, подвергаются насильственной высылке за пределы РФ в течение 90 суток со дня получения миграционной карты или со дня вступления в силу закона. Этим будут нарушены их личные и имущественные права, причинен непоправимый ущерб жизни, здоровью, достоинству личности, имущественному положению, поскольку в большинстве случаев возвращение на предыдущее место жительства для этих лиц невозможно. Указанная статья закона противоречит ст.17 и п.3 ст.62 Конституции РФ, так как нарушает национальный режим, которым пользуются иностранцы в России, а также - обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (то есть граждан и не граждан РФ), согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ. Высылка иностранных граждан этой категории в трехмесячный или пятимесячный срок с территории Российской Федерации делает их изгоями, а Российскую Федерацию ставит в разряд стран, мало общего имеющих с демократическими государствами мира, что, в свою очередь, отрицательно скажется на престиже страны.

Далее, наряду с ФЗ «О правовом положении иностранных граждан…» необходимо выделить Федеральный закон от 15 августа 1996г. №114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"² (с изменениями от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня 2004 г.) регулирующем порядок выезда из РФ и въезда в РФ.

Далее следует отметить законодательство РФ, в котором содержатся нормы, регулирующих правовой статус иностранных граждан это: Налоговый кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ; Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Воздушный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Основы законодательства РФ об охране здоровья и иные законодательные акты.

Наряду с законодательными актами, действует большое количество подзаконных актов, принятых, прежде всего, во исполнение положений Закона «О правовом положении иностранных граждан…». Это, прежде всего Постановления Правительства, например, Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 714 "Об утверждении на 2005 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности"³; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 793 "О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета"⁴; Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2003 г. N 731 "О признании действительными до 1 января 2006 г. паспортов гражданина СССР образца 1974 года для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства"⁵; Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов"⁶; Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2003 г. N 241 "Об утверждении Положения о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации"⁷; Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. №199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации"⁸; Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. N 193 "Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации"⁹.

Данный перечень далеко не исчерпывающий. Названные акты не должны применяться в части не противоречащей законодательным актам.

Как мы уже подчеркнули, правовое положение иностранных  граждан в Российской Федерации  определяется международными договорами Российской Федерации.

Назовем некоторые из них: Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г.), наряду с Декларацией это следующие акты; Всеобщая декларация прав человека;¹⁰ Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах¹¹; Международный пакт о гражданских и политических правах¹²; Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации¹³; Конвенция о статусе беженцев¹⁴; Конвенция Международной Организации Труда № 97 о трудящихся-мигрантах (не ратифицирована); Европейская Конвенция о правовом статусе трудящихся -мигрантов (24 ноября 1977 г.) (не ратифицирован РФ); Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.) (конвенция не вступил в силу); Конвенция о статусе апатридов¹⁵.  Отдельно необходимо выделить двухсторонние международные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами, и, прежде всего, в рамках СНГ. Это следующие акты: Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства ¹⁶ (договор принят решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. №28); Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации;¹⁷ Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории Российской Федерации¹⁸; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации¹⁹; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации²⁰.

Данные двухсторонние  соглашения вводят такую дополнительную дефиницию как "постоянный житель", означающую гражданина одной стороны, постоянно проживающего на территории другой стороны на основании разрешения, выданного этой другой стороной. Положения указанных договоров не распространяется на лиц, имеющих гражданство обоих государств.

1.2. Общая характеристика  правоспособности и дееспособности  иностранных граждан

Иностранные граждане пользуются в РФ гражданской правоспособностью наравне с нашими гражданами.

Приведенное положение  закона закрепляет предоставление иностранцам  национального режима. В силу этого  иностранцы пользуются в РФ, как  правило, такой же гражданской правоспособностью, как и российские граждане. Это  означает, что гражданская правоспособность иностранца в РФ определяется в принципе российским законодательством, а не личным законом иностранца. Применение к иностранцам личного закона, в частности закона государства, гражданином которого он является, допускается лишь при наличии соответствующих правил международного договора, участницей которого является РФ.

Из предоставления иностранцам  национального режима в то же время  следует, что иностранец в РФ не может  претендовать на какие-либо иные гражданские  права, нежели те, которые предоставлены по нашему закону гражданам РФ; иностранец не может требовать предоставления ему привилегий или установления изъятий из нашего закона. 
Закрепленный в законодательстве национальный режим в отношении гражданской правоспособности иностранцев носит безусловный характер, то есть он предоставляется иностранцу в каждом конкретном случае без требования взаимности. Из этого принципа исходят и другие законодательные акты, регулирующие права иностранцев в различных областях. 
 Сказанное не означает, что в отдельных случаях законодательством не могут быть установлены правила в отношении осуществления каких-либо прав на началах взаимности.

Предоставление иностранцу гражданской правоспособности наравне  с гражданами России, как правило, не обусловлено тем, чтобы иностранец имел место жительства в РФ. В отдельных прямо предусмотренных в законе случаях предоставление определенных прав связано с фактом постоянного проживания иностранца в РФ.

Законодательство содержит также специальные правила, касающиеся дееспособности физических лиц, под которой понимается способность совершать определенные действия, принимать на себя определенные обязательства. Коллизионные вопросы дееспособности физического лица возникают прежде всего вследствие того, что законы разных стран не всегда одинаково определяют возраст, с наступлением которого человек достигает совершеннолетия и тем самым становится полностью дееспособным. Как и во многих странах континентальной Европы, наш закон исходит в вопросах дееспособности из принципа lex patriae.