Конституции СССР 1977 года

Конституция СССР 1936 г. особо  выделяла органы государственной власти, четко отграничивая их полномочия от компетенции органов государственного управления. В ней были главы, посвященные органам государственной власти (высшим и местным). В особые главы выделялись органы государственного управления. Новая Конституция СССР отказалась от такого деления. В V и VI разделах речь шла об органах государственной власти и управления, что отражает процесс большего сближения Советов и исполнительно-распорядительных органов с обеспечением верховенства первых¹⁸.

Сохранилась преемственность  одного из важнейших положений ранее  действовавших советских конституций. Как правильно отмечается в советской  юридической литературе, Конституция СССР 1977 г. отразила верховное положение представительных органов власти в государственном механизме управления¹⁹.

Конституционные нормы устанавливали новые сроки полномочий Советов. Для Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных республик и Верховных Советов автономных республик — пять лет; для местных Советов народных депутатов — два с половиной года. Новые сроки теснее связывали деятельность Советов с развитием экономики и культуры, повышают их ответственность за достигнутые показатели.

Состав Советов и порядок  их формирования в значительной мере зависели от избирательной системы. В соответствии с Конституцией 1977 г. выборы в Верховный Совет СССР, как и во все остальные Советы народных депутатов, проводились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Запрещались какие-либо прямые или косвенные ограничения избирательных прав граждан в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, времени проживания в данной местности, рода и характера их занятий.

Избирательным нравом обладали все граждане, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Раньше депутатом Верховного Совета СССР мог быть избран гражданин, достигший 23 лет. В соответствии со ст. 96 Конституции СССР 1977г. этот возраст был снижен до 21 года. Все избиратели участвовали в выборах на равных основаниях, каждый избиратель имел только один голос. Избирательные округа образовывались с равной численностью населения. От каждого избирательного округа избирался один депутат. Проведение выборов в Советы обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.

Одним из проявлений демократизма советской избирательной системы являлся порядок выдвижения кандидатов в депутаты. Конституция СССР 1977 г. предоставляла право выдвижения кандидатов в депутаты организациям КПСС, профсоюзов, ВЛКСМ, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Выдвижение кандидатур производилось на общем собрании, причем каждому присутствующему предоставлено право участвовать в обсуждении кандидатур, выступать в их поддержку или вносить предложения об их отводе.

В главе 14 Конституции СССР 1977 г. подробно регламентированы права и обязанности народных депутатов как полномочных представителей народа в Советах. Предоставляя депутату широкие полномочия, закон требовал, чтобы депутат в своей деятельности руководствовался общегосударственными интересами, учитывал запросы населения избирательного округа, добивался претворения в жизнь наказов избирателей.

Законодатель наделял народного депутата таким эффективным средством борьбы за укрепление законности и правопорядка как право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам, которые обязаны дать ответ на запрос на сессии Совета. Кроме того, депутат был вправе обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных им вопросов. Руководители соответствующих государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций были обязаны безотлагательно принимать депутата и рассматривать его предложения в установленные сроки.

Конституционные нормы обязывали депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Конституция СССР 1977 г. последовательно проводила принцип верховенства Советов народных депутатов как единственных и единых органов государственной власти²⁰.

Как и прежде, высшим органом  государственной власти СССР являлся Верховный Совет СССР. Однако его функции не были ограничены законодательной деятельностью. Верховный Совет СССР непосредственно участвовал в решении и проведении в жизнь управленческих вопросов, осуществлял руководство органами управления. Законодатель отказался от формулировки ст. 32 Конституции СССР 1936 г., согласно которой законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР. Дело в данном случае не только в неудачном термине «законодательная власть». По существу изменилось также отношение законодателя к этому вопросу. Законы СССР принимались не только Верховным Советом СССР, но с всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР.

В отличие от Конституции  СССР 1936 г. новая Конституция СССР впервые четко разграничивала исключительные и все остальные полномочия Верховного Совета СССР. В ст. 108 указывалось, что Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР. Одновременно в этой же статье предусматривались вопросы, которые осуществляются исключительно Верховным Советом СССР: принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений; принятие в состав СССР новых республик, утверждение образования новых автономных республик и автономных областей; утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, государственного бюджета СССР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов Союза ССР.

В связи с исчезновением  формулировки о том, что законодательная  деятельность осуществляется исключительно Верховным Советом (СССР или союзной республики) возникает вопрос о праве других государственных органов, прежде всего Совета Министров СССР, принимать законодательные акты. Нам представляется, что по этому вопросу в новой Конституции содержался четкий ответ: Законами СССР объявляются акты, принимаемые Верховным Советом СССР или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР.

Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что путем референдума могут решаться наиболее важные вопросы государственной жизни (ст. 5), приниматься законы СССР (ст. 108) и законы союзных республик (ст. 137), а также устраняться возможные разногласия между палатами Верховного Совета СССР (ст. 115).

По-новому в Конституции  СССР 1977 г. решен вопрос о законодательной  инициативе в Верховном Совете СССР. В ст. 38 Конституции СССР 1936 г. указывалось, что Совету Союза и Совету Национальностей  в одинаковой мере принадлежит законодательная  инициатива. Далее Президиум Верховного Совета не упоминался как орган, имевший  право законодательной инициативы. В действительности же нравом законодательной инициативы пользовались не только палаты Верховного Совета СССР.

В главе 15 Конституции СССР 1977 г., посвященной Верховному Совету СССР, отражается также правовое положение  Президиума Верховного Совета СССР. Многие из положений касавшихся Президиума Верховного Совета СССР повторяли положения Конституции СССР 1936 г, однако был внесен ряд изменений. Прежде всего он провозглашен постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, подотчетным ему во всей своей деятельности и осуществляющим в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями.

Следовательно, Президиум  Верховного Совета СССР, постоянно  действующий в период между сессиями Верховного Совета СССР, обладал всей полнотой власти, т. е. имел право решать все вопросы, отнесенные законодательством к компетенции Союза ССР, за исключением предусмотренных ст. 108 Конституции СССР 1977 г., которые могли решаться исключительно Верховным Советом СССР.

По сравнению с Конституцией СССР 1936 г., новый Основной Закон  СССР 1977 г.  расширял компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В ст. 121 предусмотрены следующие новые функции этого органа: координация деятельности постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР; осуществление контроля за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР; принятие в гражданство СССР; решение вопросов о выходе из гражданства СССР и лишении гражданства СССР, а также о предоставлении убежища; образование Совета обороны СССР и утверждение его состава. Кроме того, к ведению Президиума Верховного Совета СССР отнесено осуществление других полномочий, установленных Конституцией и законами СССР. В данном случае законодатель не дает исчерпывающий перечень предметов ведения Президиума Верховного Совета СССР.

Статья 121 предоставляет  Президиуму Верховного Совета СССР полномочия по принятию нормативных актов. К ним относятся, например, общесоюзные акты об амнистии: акты об образовании Совета обороны СССР, что предполагает и определение в нормативном порядке правового положения данного органа; объявление в интересах защиты СССР военного положения в отдельных местностях или во всей стране; объявление общей или частичной мобилизации; объявление состояния войны в случае военного нападения па СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии и др. Следовательно, Президиум Верховного Совета СССР имел право принимать в предусмотренных Законом случаях законодательные акты без последующего их утверждения Верховным Советом СССР. Однако юридическая их сила не была равнозначна законам СССР, принятым Верховным Советом СССР, поскольку последний мог отменить любой акт Президиума Верховного Совета СССР.

Конституция СССР 1977 г. закрепляет систему центральных и местных органов, составляющих в совокупности единый государственный аппарат. Как видно из конституционных норм, основу этого аппарата составляли Советы народных депутатов, через которые народ осуществлял свою государственную власть.

Новая Конституция СССР сохраняла преемственность основных положений ранее действовавшего конституционного законодательства СССР, характеризующих Совет Министров СССР. В Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Совет Министров СССР определяется как Правительство СССР, как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР. В то же время в определении правового статуса Совета министров СССР имеются и некоторые новые моменты. Если в Конституции СССР 1936 г. нормы о Совете Министров СССР помещались в гл. V под названием «Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик», то в Конституции СССР 1977 г. гл. 16 «Совет Министров СССР» вместе с главой «Верховный Совет СССР» помещены в IV разделе, называющемся «Высшие органы государственной власти н управления СССР». Представляется, что такое объединение, с одной стороны, способствовало укреплению связей Верховного Совета с Советом Министров СССР, подчеркивало многогранность функций Верховного Совета СССР и его Президиума, которые одновременно с выполнением законодательных функций решают многие вопросы государственного управления.

Компетенция Совета Министров  СССР в повой Конституции СССР была значительно шире, чем ее предусматривала Конституция СССР 1936 г. Конституционные нормы учитывали возросшее значение государственного управления в условиях зрелого социализма. В них первоочередное внимание уделялось деятельности Совета Министров СССР по руководству народным хозяйством и социально-культурным строительством, разработке и осуществлению мер по обеспечению роста благосостояния и культуры советского народа, по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов.

Совет Министров СССР был подотчетен только Верховному Совету СССР и его Президиуму. Его непосредственная деятельность была неподнадзорна прокуратуре, хотя за министерствами и ведомствами СССР, находящимися в ведении Совета Министров СССР, прокуратура надзор осуществляла.

Совет Министров СССР не принимал законы СССР, но ему предоставлялось право издавать постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами СССР.

По-новому был решен вопрос о конституционном закреплении системы министерств и других центральных органов государственного управления, непосредственно подчиненных Совету Министров СССР. В Конституции СССР 1936 г. все эти органы исчерпывающим образом перечислялись в ст. 70. В Конституции СССР 1977 г. такой перечень отсутствует. В Советском общенародном государстве система центральных органов государственного управления была весьма подвижна, часто изменялась. В связи с этим перечень ведомств было нецелесообразно включать непосредственно в Конституцию СССР, чтобы не вносить в нее затем слишком часто изменения.

Как отмечалось в советской юридической литературе, новым видом «государственной деятельности, закрепленным в конституционном порядке, стало осуществление народного контроля»²¹. В Конституции СССР 1977 г. впервые в конституционном законодательстве предусматривается, что на всех уровнях органы народного контроля создаются Советами народных депутатов. Ранее эти органы рассматривались как контрольный механизм правительства. Теперь же правительство «может направлять работу народного контроля только в сфере государственного управления»²².

Важное новшество представляет ст. 92 об образовании Советами народных депутатов местных органов народного  контроля. В ней определяются правомочия контрольных органов, на которые  возложены следующие обязанности: контроль выполнения государственных  планов и заданий; борьба с нарушениями  государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствование совершенствованию работы государственного аппарата.