Государственная служба и государственный служащий. Виды государственной службы

Сложившаяся в России система  нормативного регулирования правового  статуса гражданских служащих определяется как комплексный межотраслевой  институт. Правовой статус государственного служащего регулируется нормами  конституционного, административного, трудового, гражданского, финансового, уголовного права. Практика и развитие российской государственной службы указывают на тенденцию усиления норм трудового права в регулировании  государственно - служебных отношений.

В самом общем виде правовой статус- это признанная Конституцией РФ и законами совокупность неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственного органа и должностных лиц.

Ученый-юрист Д. М. Овсянко считает, что «правовое положение человека и гражданина в демократическом обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены Конституцией РФ и рядом других нормативно – правовых актов. Права и обязанности государственных служащих – это особый вид установленных и гарантированных государством мер должностного и возможного поведения указанных лиц в области государственно – служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих не зависимо от замещаемых ими государственных должностей государственной службы». ( )

С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус гражданского служащего. Итак, под правовым статусом гражданского служащего понимается совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных  и закрепленных как общим, так  и специальным законодательством  обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально- правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственных служебных отношений, субъектами которых они выступают. ()

Правовой статус гражданского служащего включает в себя следующие  составные элементы:

• Общий правовой статус;
• Особенный правовой статус;
• Специальный правовой статус;
• Индивидуальный правовой статус.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные  с прохождением государственной службы являются административно- правовыми, поскольку у государственно- служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание государственных служащих  якобы не является платой за затраченный труд и результаты.

Однако по своей сути указанные  отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим  такие правоотношения: вхождение  в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации) и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором.

В трудовых правоотношениях  с государственным органом государственный  служащий состоит в течении всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Наличие в правовом статусе государственного служащего частно- правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной  службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия.  Для возникновения служебных отношений необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть, необходим сложный юридический состав. Что касается ограничений, установленных Законом о госслужбе, то они относятся как к государственному служащему, так и к другой стороне служебного отношения – представителю нанимателя.

Согласно ст. 19 Трудового  кодекса РФ трудовые отношения возникают  на основании трудового договора в результате назначения или утверждения  на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативно правовым актом. Согласно ст. 13  Федерального закона о государственной гражданской службе РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактической предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

Трудовой кодекс РФ (далее  ТК РФ) нельзя применять в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. «В частности, невозможно применение к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст.67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнения не вызывает. Учитываю специфику их профессиональной деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако, не смотря на выше написанное  принципиально различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства.  Определяя статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности, применительно к индивидуальному субъекту- гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности.

Анализируя законодательство, непосредственно регулирующее трудовую деятельность государственного служащего  сложно не заметить, что более чем наполовину оно состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др. Несмотря на такую заимствованность положений нельзя не заметить и обилие нормативно – правового регулирования гражданской службы, что, к сожалению, не свидетельствует о стройности и полноте правового обеспечения статуса гражданских служащих.  Тем более, что некоторые положения нормативно – правового регулирования гражданской службы сформулированы так что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе или с учетом соответствующих норм ТК РФ.

Идея наиболее полно урегулировать  служебные отношения на деле обернулась наличием в нем значительно большего числа пробелов, которые трудно устранить  даже путем применения общих норм трудового законодательства.

Факт что государственные  служащие не являются обычными работниками, не подвергаются сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов  трудовых правоотношений.

Трудовые правоотношения государственных служащих

Прохождения государственной  службы любого вида включает в себя следующие стадии: назначение на должность государственной службы, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включения в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, освобождение от должности государственной службы, увольнение с государственной службы (отставку для военной службы).

Основные условия прохождения  государственной службы регулируются служебным контрактом, который может  заключатся с гражданином РФ: на определенный срок; на неопределенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Государственная гражданская  служба

Согласно ст. 1  Федерального закона о государственной гражданской  службе РФ  от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ наймодателем для федеральных гражданских служащих является Российская Федерация. Это значит, что он служит не органу, а государству, а также то, что федеральными гражданскими служащими являются служащие как центрального аппарата федеральных органов государственной власти, так и их территориальных органов, создаваемых на местах для осуществления полномочий федеральных органов власти.

Профессиональная служебная  деятельность гражданского служащего  осуществляется в соответствии с  должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного  регламента государственного органа.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а  гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

• признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
• осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
• отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
• наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; 
• близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 
• выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
• непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
• утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

 Иные ограничения могут устанавливаться федеральными законами.

С прохождением гражданской  службы связаны некоторые запреты, которые могут устанавливаться законом. Ответственность за несоблюдение запретов предусмотрена Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами. 

Гражданин, претендующий на замещение должности гражданской  службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским  служащим, являются  сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом  они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

 Проверка достоверности  и полноты сведений о доходах,  об имуществе и обязательствах  имущественного характера гражданского  служащего, замещающего должность  гражданской службы, включенную  в перечень, установленный нормативными  правовыми актами Российской  Федерации, и членов его семьи  осуществляется в порядке, установленном  Федеральным  законом "О противодействии коррупции" и иными нормативными правовыми актами  Российской Федерации.

 На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ  "О государственной гражданской службе Российской Федерации". 

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения  должности гражданской службы или  замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Претенденту на замещение  должности гражданской службы может  быть отказано в допуске к участию  в конкурсе в связи с несоответствием  квалификационным требованиям к  вакантной должности гражданской  службы, а также в связи с  ограничениями  установленными Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.