Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии

- принципы установления  компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации  субъектами Федерации вопросы  совместного ведения за счет  финансирования из региональных  бюджетов;

- формы обязательного  участия исполнительных органов  государственной власти субъектов  Федерации в реализации полномочий  Российской Федерации по предметам  совместного ведения за счет  федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации  по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов  совместного ведения.

Для всех перечисленных  вариантов федерального регулирования  предметов совместного ведения  ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной  власти субъектов Федерации в  рассмотрении Государственной Думой  проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Указанный порядок обязывает  Государственную Думу направлять в  субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам  совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. ¹

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной  власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты  в профильный комитет Государственной  Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного  органа подписывается высшим должностным  лицом (руководителем исполнительного  органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные  позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил  отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что  свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения  в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов  РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные  заключения субъектов Федерации  при подведении итогов не учитываются  по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты  президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов  и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной  Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением  всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов  РФ (три - против, два - за). В то же время  по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных  правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения  мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных  органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения  полномочий по нормативному правовому  регулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов  по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой  в первом чтении, направляются в  законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  Российской Федерации для представления  поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого  срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной  законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения  законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения  об установлении иного, чем в проекте  постановления Государственной  Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается  решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов  Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены  в соответствие с положениями  ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной  Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в  Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной  инициативы, внесшему законопроект, и  депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной  Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом перечне отсутствуют  как авторы поправок, так и в  отношении законопроектов по предметам  совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.

 

3.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

 

Поскольку в России действует  модель двухпалатного парламента, в  котором изменять законопроекты  и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет  Федерации обладает лишь правом отклонять  принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру  рассмотрения в Совете Федерации  федеральных законов по предметам  совместного ведения, разделив их на две группы: законы, требующие обязательного  одобрения субъектов РФ, и законы, которые в случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур, могут приниматься Государственной  Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает  вопрос о критериях отнесения  законов к каждой из названных  групп.

Здесь может помочь опыт Германии, где закон квалифицируется  как требующий обязательного  одобрения субъектов Федерации (бундесрата), когда в нем в значительной мере затронуты интересы федеральных  земель (к таким актам относится  почти половина всех принимаемых  законов). Споры бундестага и бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаются Конституционным  Судом.

Проблема введения более  жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с  субъектами Федерации в законодательном  процессе заключается в том, что  изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации  принятых Государственной Думой  законов по предметам совместного  ведения возможно лишь поправками в  Конституцию РФ, что в ближайшей  перспективе не представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий и пробелов в действующей Конституции  РФ, тормозящих дальнейшее развитие федеративных отношений.

В частности, такие поправки, устанавливающие для Совета Федерации  право жесткого вето по законам, предусматривающим  дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная  Дума была бы не вправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации.

На взгляд Нечаевой Т.В., специальная законодательная процедура  с участием субъектов РФ может  быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений Закона N 184-ФЗ, что связано с особыми  последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.

Закон N 184-ФЗ, регламенты Государственной  Думы и Правительства Российской Федерации целесообразно дополнить  положениями, устанавливающими последствия  несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций  субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства  РФ и законопроектам по предметам  совместного ведения.

Если в отношении процедуры  согласования с субъектами Федерации  предметов ведения Российской Федерации  действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать  о своей отрицательной позиции  согласующий федеральный орган  власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных  вопросов должны состоять в праве  субъектов Федерации информировать  о ее нарушении вышестоящий для  согласующего орган власти и федеральный  орган власти, установивший своим  нормативным актом указанную  процедуру согласования.

Что касается предметов  совместного ведения, то в настоящее  время ни в одном законе, предусматривающем  процедуру совместных решений федеральных  и региональных органов власти или  процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения.

Введение двухсторонних  санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений  по предметам совместного ведения, а также не только значительно  улучшить качество и повысить эффективность  нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизации согласованных  решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.¹

Таким образом, дальнейшее совершенствование процедур участия  субъектов Федерации в федеральном  законодательном процессе предполагает:

- оптимизацию установленного  в ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ порядка  предварительного согласования  с субъектами Федерации проектов  федеральных законов с целью  обеспечения максимального учета  федеральным законодателем позиций  регионов на всех стадиях законодательного  процесса;

- дополнение Регламента  Государственной Думы положениями,  регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;

- обеспечение равенства  прав всех субъектов универсального <*> права законодательной инициативы, включая региональные законодательные  органы государственной власти, при рассмотрении законопроектов  во втором и третьем чтениях;

- расширение установленных  законом прав субъектов Федерации  по обжалованию в судебном  порядке нарушений порядка их  участия в федеральном законодательном  процессе;

- введение двусторонних  санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов с участием субъектов Федерации;

- законодательно установленные  дифференцированные процедуры участия  субъектов Федерации в федеральном  законодательном процессе исходя  из предметов ведения, а также  интересов субъектов Федерации,  а в отношении сферы совместного  ведения с учетом особенностей  федерального регулирования отдельных  ее элементов. ¹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Каждое государство стремится  надлежаще урегулировать общественные отношения в различных сферах действительности.

Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь  власти принимает нормативные акты по вопросам своего ведения.

Между тем, коренные изменения, происходящие в обществе и российской правовой действительности, предъявляют  повышенные требования к современному законотворческому процессу.

Процесс законотворчества за последние восемь – десять лет  переживает пик своего развития. Ежемесячно в Российской Федерации принимается  до 2000 разноуровневых нормативных актов.

Казалось бы, что правовые основы законотворческого процесса в нашей стране сформировались. Приняты  Конституция, Конституционные Федеральные  законы и Федеральные законы, направленные на регулирования законотворческого  процесса.

Однако, анализируя качество принятых за последнее время федеральных  законов, В.В. Путин в ежегодном  Послании Президента Российской Федерации  к Федеральному Собранию Российской Федерации указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут  оправдать принятия законов, часто  противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу.

Подобные оценки делают и  исследователи законотворческого  процесса. С одной стороны, отмечается, что характерными нарушениями в  законотворческом процессе являются: ошибки в проектировании механизма  правового регулирования; пробелы; избыточная нормативность; погрешности; коллизии между отдельными нормативно–правовыми актами и т.д. С другой стороны, Российские законодательные органы уделяют большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнении.