Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии

В случае если принимается решение  рекомендовать одобрение закона Советом Федерации или рассмотреть  его на заседании Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место в Государственной  Думе, хотя имеются и существенные отличия. Сначала на заседании Совета Федерации выступает докладчик  ответственного комитета, затем происходит обсуждение закона и голосование. Для  одобрения необходимо большинство  голосов от общего числа членов Совета Федерации. В противном случае закон  считается отклоненным. Принятый Советом  Федерации закон направляется Президенту РФ для подписания.

Если Президент РФ отклоняет  закон, а Государственная Дума повторно принимает его в той же редакции, преодолев таким образом вето Президента РФ, закон вновь поступает  в Совет Федерации, если он ранее  им принимался. В этом случае комитет  Совета Федерации, который ранее  давал заключение по отклоненному закону, рассматривает его повторно и  дает новое заключение. На пленарном  заседании Совет Федерации принимает  решение об одобрении или неодобрении  закона, отклоненного Президентом РФ. Закон считается отклоненным  Советом Федерации, если за его одобрение  голосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, в  этом случае Совет Федерации солидаризуется с Президентом РФ, ибо президентское  вето можно преодолеть только тогда, когда против него проголосуют не только 2/3 депутатов Государственной  Думы, но и 1/3 членов Совета Федерации.

Ряд особенностей существует при рассмотрении в Совете Федерации федерального конституционного закона (для его  одобрения необходимо 3/4 голосов  от общего числа членов Совета Федерации), а также закона о поправках  к Конституции РФ. Закон о поправках  также должен быть принят в Совете Федерации 3/4 голосов от общего состава. Затем Совет Федерации уведомляет субъекты РФ о принятии закона о  поправке к Конституции и в  течение пяти дней текст закона рассылается  законодательным (представительным) органам  субъектов РФ.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству ведет учет данных: какие субъекты РФ одобрили закон  о поправке к Конституции РФ в  целом, какие внесли предложения  об изменениях текста. Затем на пленарном  заседании Совета Федерации подводятся итоги: одобрен или нет в течение  года закон о поправке 2/3 субъектов  РФ. Если получено одобрение менее 2/3 субъектов РФ, рассмотрение данного  закона прекращается.

В том случае, когда закон отклонен Советом Федерации может возникнуть дополнительный этап – преодоление  разногласий между Советом Федерации РФ и Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.

§ 2.5 Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации

При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная  Дума может: «1) принять вторично закон  в прежней редакции (для этого  требуется ²/₃ голосов ее членов); 2) принять закон со всеми изменениями, предложенными Советом Федерации (затем закон снова должен быть принят Советом Федерации); 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации (в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы) для преодоления разногласий по спорным положениям закона (Регламент Совета Федерации представителей этой палаты в согласительной комиссии называет «депутацией Совета Федерации»)».¹⁵ Решение согласительной комиссии принимается при согласии той и другой стороны, происходит раздельное открытое голосование представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения; имеющиеся разногласия; предложения по их преодолению; невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

При повторном рассмотрении закона Государственная Дума рассматривает  только предложения комиссии и может  их принять либо отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов, что имело место. Таким образом Дума может одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон не может никогда.

§ 2.6 Подписание и  обнародование (промульгации) федерального закона Президентом РФ

Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства  неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон  в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение 14 дней с момента  поступления федерального закона Президент  РФ должен принять решение и выбрать  один из двух возможных вариантов  своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока  глава государства может подписать  федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном  порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может  применить свое конституционное  право вето и отклонить федеральный  закон, не подписав его.

Мотивы отклонения Президентом  РФ законов могут быть самые разные. Среди возможных мотивов отклонения могут быть: противоречие закона (его  отдельных положений) Конституции  РФ, другим ранее принятым законам (без  изменения их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и  т.д. Отклонению закона Президентом  РФ предшествует изучение закона в  Государственно-правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

Если закон Президентом  РФ отклонен, возможны следующие последствия: «1) президентское вето преодолевается ²/₃ голосов в каждой палате. Если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не считается принятым; 2) палаты принимают предложения Президента, и тогда закон принимается простым большинством голосов и поступает ему на подпись; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он передается на подпись Президенту, который решает, согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложений Президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова».¹⁶

Все законы должны быть подписаны  Президентом РФ. Неподписанные законы не публикуются.

Глава 3. Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе

13.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и  связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением  в силу.

Как известно, федеральная  Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов  Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции  РФ). Наиболее часто используемыми  источниками и ориентирами нормотворчества  субъекта Федерации являются федеральные  конституционные и федеральные  законы.

Федеральный закон от 6 октября  1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Участие субъектов Федерации  в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными  способами. Первый связан с реализацией региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении. Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному - от законодательного и исполнительного органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной  инициативы, определен для республик  в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Процедура принятия федеральных  конституционных законов, установленная  в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает  участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов  Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных  в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции  РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации  невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием  федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции  РФ). Представители субъектов Федерации  в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения  Российской Федерации, как возможность  использования Вооруженных Сил  РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение  границ между субъектами РФ; утверждение  указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и  отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности

Генерального прокурора  РФ, заместителя Председателя Счетной  палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.¹

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации  обязательное участие через своих  представителей в Совете Федерации  в рассмотрении принятых Государственной  Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В  случае если эти вопросы затрагиваются  федеральными законами по предметам  совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность  принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с  новой редакцией Водного кодекса  в мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца переносил сроки его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектами Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного  ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных  актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени  затрагивающих интересы субъектов  Федерации.²

Таким образом, вопросы ведения  Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить  на три группы:

- согласование кадровых  назначений, в частности руководителей  федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

- согласование проектов  нормативных правовых актов федеральных  органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта  РФ;

согласование проектов нормативных  правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых  возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов  Федерации.

3.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов  совместного ведения, то здесь действует  общее правило, устанавливающее, что  если в течение 14 дней федеральный  закон не был рассмотрен Советом  Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции  РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов  РФ в осуществлении правового  регулирования прежде всего предметов  ведения Российской Федерации, поскольку  позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам  совместного ведения, что во взаимосвязи  с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении  предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной  власти Российской Федерации и субъектов  Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного  ведения следует, что федеральные  законы по предметам совместного  ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование  предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно  общих вопросов или общих принципов  или аспектов координации части предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных  законов, содержание которых уже  урегулировано соответствующими  законами субъекта Федерации  в опережающем порядке;