Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся  те, чье участие в законодательном  процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно  связанные с движением закона от реализации права законодательной  инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном  процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного  законодательного процесса. Последняя  может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями  сферы деятельности государства  и общества (реализация законодательной  инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом  процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, то есть действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано  с его ролью в механизме  законотворчества.

Всякое государство выполняет  социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе¹¹, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы  законов являются прямым результатом  деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько  точно были оценены возможность  и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной  и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права¹².

Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих  субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные  интересы и потребности¹³. Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон —  это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем  потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание  общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено  изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа  законотворчества заключается в  выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс  является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически  серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной  функцией высших представительных органов  власти. Стабильная нормативная регламентация  процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень  подготовки формы и содержания  нормативного акта;

2) привлечение широкого спектра  мнений различного рода политических  сил с целью максимальное обеспечения  интересов различных социальных  групп;

3) эффективные механизмы  контроля деятельности высших  органов государственной власти  в процессе законотворчества.

Таким образом, законодательный  процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

 

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса

 

Законодательный процесс – регламентированный Конституцией РФ, законами и иными  нормативно-правовыми актами процесс  внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и  вступления в действие законов.

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены  следующие стадии законодательного процесса:

 

§ 2.1. Внесение законопроекта – законодательная инициатива

 

Законодательная инициатива – это  конституционная возможность вносить  в Государственную Думу проекты  федеральных законов, конституционных  и просто законов, а также проекты  законов о внесении изменений  и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими  силу.

Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право  принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему  Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные  органы, должностные лица, члены  представительных органов именуются  субъектами права законодательной  инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут  быть внесены только при наличии  заключения Правительства РФ. К ним  относятся законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета.

Законопроекты вносятся в Государственную  Думу Федерального Собрания РФ.

Подготовленный к внесению в  палату законопроект направляется субъектом  права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает  обязательную регистрацию законопроекта  подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации в  Управлении документационного обеспечения  аппарата палаты, где заводится электронная  регистрационная карта, в ней  фиксируются сведения о законопроекте  и сроках его поступления к  палату, об этапах его прохождения  в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет  по предметам его ведения для  определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть  законопроект и направить его  в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий  комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение  о включении этого законопроекта  в примерную программу законопроектных  работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

 

§ 2.2 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе

 

Оно проходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном  бюджете, которое проводится в четырех  чтениях.

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании  нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости  принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции  РФ). Обсуждение начинается с доклада  инициатора законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним , может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для  законопроекта по предметам совместного  ведения – не менее 30 дней), ответственный  комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению и поправки, по которым комитетом  не принято решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы  представляются в Совет Думы, который  назначает дату второго чтения, а  материалы рассылаются тому же кругу  лиц, что и при первом чтении.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании  палаты поправок, поступивших от субъектов  права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о  принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет  для устранения с участием правового  управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи  статей и редакционной правки. По окончании  такой работы ответственный комитет  направляет законопроект в совет  палаты для включения в проект порядка работы палаты.

Третье чтение законопроекта – это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит, возможны лишь редакционные уточнения.

В третьем чтении закон принимается  в целом. В исключительных случаях  может быть поставлен вопрос о  возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три чтения в один день, если предлагается бесспорный или срочный законопроект. «Так были приняты поправки к закону о противодействии экстремистской деятельности, к закону о гражданстве  РФ, в 2004 г. Закон о повышении налога на доходы от экспорта нефти»¹⁴

В практику работы Думы вошло  также так называемое нулевое  чтение, когда основные положения  президентских и правительственных  законопроектов предварительно обсуждаются  и согласовываются с руководителями (представителями) депутатских объединений.

 

§ 2.3 Принятие закона

 

Федеральные законы принимаются Государственной  Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании  по проектам федеральных конституционных  законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов  Государственной Думы.

 

§ 2.4 Рассмотрение и одобрение  Советом Федерации принятого  Государственной Думой федерального закона

 

Принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной  Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные  законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.

Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими  материалами направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации  могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в субъектах  РФ и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет  их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному  рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить  закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать  Совету Федерации не выносить его  на заседание или рекомендовать  вынести на заседание.