Уполномоченный по правам человека

Более четко  эта норма была сформулирована в  ст. 6 проекта Закона об Уполномоченном О.О. Мироновым (в то время - депутатом Государственной Думы). В ней говорится, что «общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации. Никакой государственный орган или должностное лицо не могут давать Уполномоченному по правам человека указаний, касающихся выполнения им своих обязанностей». Но этот проект Советом Государственной Думы был отклонен, а за основу был взят (и в дальнейшем принят) проект, предложенный Комитетом по законодательству и судебно - правовой реформе Государственной Думы 1-го созыва. Как видим, О.О. Миронов предлагал закрепить за Уполномоченным по правам человека более широкие властные полномочия. Но предпочтение было отдано другой концепции.

Деятельность  Уполномоченного направлена на укрепление парламентаризма. Поскольку министры и правительство, по существу, не несут  ответственности перед Федеральным  Собранием, то создание института омбудсмена служит дополнительным механизмом контроля за соблюдением законов исполнительными структурами. Но одновременно Уполномоченный по правам человека не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы.

Учреждение  омбудсменовской службы - это еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России. Проведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, значимости омбудсмена⁷. Тем более что государственный аппарат продолжает поддерживать и укреплять репутацию бюрократии. Российскому омбудсмену предстоит действовать в стране, граждане которой не имеют личного опыта демократических традиций, а должностные лица в основном привержены не общеправовым принципам, а административным авторитетам.

Н. Бердяев в  своей книге «Философия неравенства» отрицательное отношение к праву, смешение его с моралью связывает с русским коллективизмом: «Отрицание права, которое шло у русских справа и слева, есть отрицание личности, порабощение ее коллективом. Право охраняет личность от посягательства на нее злой воли. Право делает свободу человеческой личности независимой от добродетелей и пороков других людей, от их личности даже при существовании зла, при дурной воле людей. Русские смешивают право с моралью и ставят судьбу личности в зависимость от нравственного сознания людей, от их добродетелей. Такое отрицание права есть знак ослабления личного самосознания, есть недостаток личного достоинства, есть погруженность в безликий коллектив»⁸.

Функционирование  института омбудсмена, несомненно, будет способствовать формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающими  неотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности, того, что так волновало философа Н. Бердяева.

На процесс  формирования предпосылок становления  гражданского общества влияет ряд факторов: отсутствие среднего класса, узость круга  частных собственников и преимущественно  концессионный характер предпринимательской деятельности, ангажированность средств массовой информации, устойчивость традиций этатизма и коллективизма и соответствующего им массового сознания граждан. Конечно, российский вариант института Уполномоченного по правам человека не будет точной копией классической модели. При его функционировании наверняка скажутся российская самобытность, национальный характер и менталитет, культурный и правовой потенциал. Как и в Польше, отсутствие омбудсменовской традиции и черт гражданского общества, невысокий правовой уровень населения, в том числе расплывчатость представления о принципе разделения властей, может привести к недопониманию обществом назначения Уполномоченного по правам человека. Болезненный процесс становления рыночной экономики, приватизация, безработица, обнищание целых социальных групп и снижение социальной защищенности граждан - все это, не исключено, приведет многих к жалобам на нужду, чему Уполномоченный ничего противопоставить не сможет.

Кроме того, в  России необходимо продумать механизм действия омбудсмена в условиях многонационального федеративного государственного устройства, реорганизованных властных структур, что потребует немалых усилий, четких скоординированных действий.

Одним из главных  способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является, как уже отмечалось, процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случаях неудовлетворенности административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, то есть когда его права нарушаются органом государственной власти или чиновником. Правовой институт омбудсмена обладает тем достоинством, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.

Срок пребывания на посту Уполномоченного ограничивается пятью годами. Полномочия его прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. При этом одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

В Законе содержится важная норма, в соответствии с которой  истечение полномочий Государственной  Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Уполномоченный  обладает неприкосновенностью в  течение всего срока своих  полномочий. Введение чрезвычайного  или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в Законе. Если же происходит досрочное освобождение Уполномоченного, новый омбудсмен должен быть назначен в течение двух месяцев.

В российском Законе нет указаний на то, в какой форме  может быть подана жалоба, однако даны обязательные реквизиты, необходимые  для успешной работы с ней. Заметим, что в большинстве стран мира жалобы без подписи автора не регистрируются и не рассматриваются.

Омбудсмен имеет  свободное усмотрение при решении  вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному  такие возможности: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении гражданин уведомляется в десятидневный срок.

Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверки их деятельности без предварительного уведомления, если он располагает информацией о грубых либо массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы любых частных, должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления.

Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законами Российской Федерации. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни гражданина и других лиц без их согласия.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, выслушать обе заинтересованные стороны. С представленными объяснениями может быть ознакомлен гражданин.

Наряду с  рассмотрением жалоб омбудсмены уполномочены контролировать деятельность органов исполнительной власти и  других государственных органов  и иными способами. Российское законодательство исходит из того, что при наличии  информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность  оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области  прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации⁹.

Приступив к  рассмотрению жалобы или факта о  нарушении прав человека, российский Уполномоченный вправе обратиться в  компетентные органы или к должностным  лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. В качестве гарантии прав и интересов граждан Закон устанавливает правило, в соответствии с которым проверочные действия не могут быть поручены тем структурам, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. При проведении проверки Уполномоченный обладает достаточно широким кругом прав. Так, он может знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым в возбуждении уголовных дел отказано.

Уполномоченный  не рассматривает жалобы на решения  палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов Российской Федерации.

По результатам  рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществить ряд действий. Так, он может: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через  своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, его определения или постановления либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Следует отметить, что законодательство западных стран  осторожно подходит к вопросу  о расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности в защите тех или иных областей общественной жизни. Но в ряде стран сфера деятельности омбудсмена распространяется и на местную администрацию, например во Франции, Великобритании.

Уполномоченные  субъектов Российской Федерации  должны назначаться своими представительными органами либо органами исполнительной власти. А Уполномоченный по правам человека РФ, видимо, будет лишь координировать их деятельность, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.

Назначение  на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации профессора О.О. Миронова вселяет надежду, что новый правовой институт наряду с другими правозащитными институтами будет достойно защищать права и свободы российских граждан.

С учетом федеративного устройства нашего государства  должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а в большинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации. Так, к примеру, 21.06.2007 г. в Республике Башкортостан был принят закон «Об Уполномоченном по правам человека в республике Башкортостан»¹⁰. Настоящий Закон определяет права и обязанности, организационные формы, условия и гарантии деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан, а также порядок его назначения на должность и освобождения от должности. Место нахождения Уполномоченного - столица Республики Башкортостан город Уфа.