Теория разделения властей

      Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания»; считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в которой не противоречила настоящему указу».

      Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией³⁷ и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия³⁸ .

      Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И. Г. Шаблинский, «Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 года российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве»³⁹.

      Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу,  вполне обоснованно заключить, что, согласно действовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного Указа, ни на издание других, последовавших за ним указов⁴⁰.

      Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом как противоречащего действующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

      Так, в нарушение действующего законодательства Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России «в неполном составе» и предлагалось не созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской Федерации».

      Другим Указом — «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов» были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации». 
 

           Наконец, Указом «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ «по представлению Председателя Совета Министров — Правительства Российской Федерации».

      Наряду с названными в тот период были приняты и другие акты-указы, ставившие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с тем и окончательное выхолащивание принципа разделения властей. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчиненности — исполнительной власти всех других государственных властей.

      И хотя в новой Конституции РФ 1993 г. (ст. 10) по-прежнему подчеркивается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», и что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», суть дела от этого заметно не изменилась. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

      С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее — применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени⁴¹.

      Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

      Согласно Конституции законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

      Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110). 

      Судебная власть осуществляется «посредством конституционного гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть в конституционном порядке, выделяются следующие:

      Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (п. 3 ст. 118; п. 1 ст. 120);

      Верховный Суд Российской Федерации, являющийся «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ);

      Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выступающий как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).

      В системе высших властных структур современного Российского государства особое место занимает институт президентства.

      Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также «прав и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ).

      В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

      Кроме того, согласно Конституции Президент выполняет ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными. Являясь главой государства, Президент одновременно фактически выполняет и функции главы Правительства. Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами? Нет, не означает.

      Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности, при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном законе страны особо подчеркивается, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 3 ст. 80; п. 3 ст. 90).

      Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что «в случае противоречия указа Президента Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3).

      Из сказанного следует, что институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

      Аналогично обстоит дело не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п. 3 ст. 118; п. 1 ст. 120).

      В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же, как законодательная, является относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к другим властям и по отношению друг к другу, что они оказывают сдерживающее влияние в отношениях между собой и уравновешивают друг друга.

      Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

      В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее — исполнительная власть.

      Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ Президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

      В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на вынесение законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы (ст. 84, 107).

      Согласно Конституции РФ законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России (п. 1 ст. 103), право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

      Данные и им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное «сдерживающее» по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.

      Кроме того, некоторые средства «сдерживания» исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того, что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую Президентом кандидатуру Председателя Правительства может возникнуть и вопрос о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

      Так, в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства (п. 3 ст. 117).

      Государственная Дума может быть распущена Президентом и в другом случае. А именно — если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (п. 4 ст. 111).