Теория разделения властей

      Кроме названных есть и другие интерпретации и подходы к решению проблем места и роли судебной власти в системе других государственных властей. Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важности, сложности и вместе с тем запутанности рассматриваемых проблем.

      На это же указывают нескончаемые споры вокруг проблем соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило, ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей и пределов допустимости делегирования законодательной власти.

      При анализе проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран, включая американцев, является следующая: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. Эта аксиома теории разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще — в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению, за исключением тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия, «демократическая» Россия после расстрела парламента 3—4 октября 1993 г.), когда, вопреки здравому смыслу и порушенной конституции, предлагалось считать акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами — актами законодательной власти.

      Например, по закону «О ликвидации бедственного положения народа и государства» от 23 марта 1933 г. фашистской Германии органам исполнительной власти в лице правительства предоставлялось право издавать акты, имеющие силу закона. Причем специально рассматривалось, что если закон, принимаемый правительством, расходился с формально действующей конституцией, то это тем хуже для этой самой конституции. Подобные акты, согласно ст. 2 закона, могли и не соответствовать конституции.

      Разумеется, при этом всенародно избранный канцлер, не набравший на выборах 5 марта 1933 г. даже 50% голосов избирателей, получал широкие полномочия по разработке и внесению в правительство проектов такого рода законов, которые после их формального утверждения  уже на следующий день вступили в силу²⁶.

      Однако такое положение, а точнее, «соотношение» законодательной и исполнительной властей — крайность для современных государств, которая серьезными учеными-конституционалистами не обсуждается и осуждается²⁷.

      Обсуждению же, на предмет оптимального, наиболее рационального распределения властей с точки зрения интересов всего общества, а не эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоративной, формальной властью. Только по отношению к таким некрайним ситуациям высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения законодательной и исполнительной властей, установления баланса между ними, их активности и эффективности.

      «Дилемма вполне очевидна,— пишет в связи с этим С. Хэндель,— без власти никакие большие дела не могут быть осуществлены. Однако очевидно и то, что любая власть в потенциале влечет за собой всякого рода нарушения и злоупотребления. Вопрос заключается в том, какими прерогативами должна обладать исполнительная власть для того, чтобы не мешать деятельности других властей и вместе с тем быть активной и эффективной. Каким образом и какими средствами поддерживать баланс властей»²⁸.

      А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием ряда объективных и субъективных факторов он периодически нарушается в пользу исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления.

      Так, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной²⁹.

      На протяжении всего XIX столетия в системе государственной власти США верховенство оставалось за конгрессом. Роль президента также считалась весьма высокой. Но она была подчинена воле конгресса. Администрация Э. Джэксона и А. Линкольна считается в данном отношении «большим исключением из этого правила»³⁰.

      В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов, как отмечают исследователи американской политической системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постепенно переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в сознании общественности наметилась тенденция рассмотрения американской политической системы исключительно с «позиций персонализации института президентства.

      Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую очередь называется усиление инициативы и активности института президента в формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении конфликтов. Анализируются другие, основные и дополнительные факторы³¹.

      Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются если не открытому сомнению, то, во всяком случае, далеко не одинаковой интерпретации . Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не существует как таковое длительное время проявляющейся тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно, как правило, объясняется возникающими критическими для той или иной ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт) или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав государства.

      Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения властей». Применительно к США и некоторым другим странам оговаривается, правда, что этот процесс эрозии «разделения властей» сдерживается высшими судебными инстанциями, что, однако, не меняет существа дела.

      Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, существуют и иные мнения.

      Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу его столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт «массивного делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом» в 30-е годы, в период «Великой депрессии», а также на аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рейгана)³².

      Существует и третий, своего рода «промежуточный» между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного его воздействия на «разделение властей» держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем.

      Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы, может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу «успешного давления президента на конгресс». А во-вторых, благодаря «добровольному делегированию конгрессом части своих законодательных полномочий исполнительной власти». Когда конгресс «приходит к выводу о необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения тех или иных проблем, президент довольно часто получает их»

      Однако это делается не иначе как под контролем самого конгресса или судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив носит временный и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым существующего баланса законодательной и исполнительной властей.

      Помимо названных, в западной литературе существует множество иных точек зрения на проблемы сохранения баланса между различными ветвями власти, равно как и на другие аспекты теории разделения властей.

      .

3.Теория разделения властей в российской истории.

      Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям³³.

      Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

      Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 — сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

      Данный период отличался тем, что шло «постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное,— движение в сторону восприятия многих общепризнанных в. мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей»³⁴

        В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности «разделению» подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную.

      Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.

      В конце 80 — начале 90-х годов в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

      В частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении в механизме государственной власти России, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властей.

      Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3 Конституции РСФСР), свидетельствовало об официальном признании этой теории.

      Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь.

      Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа № 1400 от 21 сентября 1993 г.) и до декабря того же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

      Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что, как отмечали эксперты, «было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, то есть с конституционным принципом разделения властей»³⁵.

      В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то — в ликвидации деятельности всей системы органов власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее — единовластия президента.³⁶ Одна ветвь власти — исполнительная подмяла под себя все остальные ветви.

      Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» с 21 сентября 1993 г. в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.