Состояние и перспективы регулирования государственного долга РФ

Эмитентом облигаций государственного займа от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ, владельцами облигаций государственного сберегательного займа РФ могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству РФ являются резидентами и нерезидентами.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями.

Правительство РФ публикует ежегодно, не позднее мая текущего года, сведения о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год.

Государственным внешним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в основном в евро и долларах США. Внешний государственный долг РФ включает в себя задолженность по кредитам правительств иностранных государств (в том числе официальным кредиторам Парижского клуба и бывшим странам СЭВ), по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (кредиторы Лондонского клуба), по кредитам международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР) и государственные ценные бумаги России (еврооблигационные займы, ОВВЗ). Внешние заимствования осуществляются на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц.

Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ, который не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Минфина РФ, а их порядок определяется Правительством РФ. Государственные долговые обязательства могут быть классифицированы по следующим параметрам: 1. срок действия - долговые обязательства РФ могут носить краткосрочный характер (до 1 года), среднесрочный характер (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет); все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет; 2. право эмиссии - эмитентом долговых обязательств РФ могут выступать центральное правительство, правительства национально-государственных и административно-территориальных образований, а также органы местного самоуправления; 3. признак субъектов - держателей ценных бумаг - долговые обязательства РФ могут быть реализуемыми только среди населения, только среди юридических лиц, а также как среди юридических лиц, так и среди населения; 4. по форме займы делятся на облигационные и безоблигационные; облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг; безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств. Займы также классифицируются по форме выплаты доходов и методам размещения. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия.

Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионные.

Взятые взаймы денежные средства у населения, хозяйствующих субъектов и других стран поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Как правило, государственные займы в разных формах используются для покрытия бюджетного дефицита.

15 августа в Счетной палате  прошло заседание экспертно-консультативной  группы «Бюджетная политика и  макроэкономические параметры роста». Основная тема обсуждения: «Проблема  государственного долга Российской  Федерации. Выбор возможных безопасных  стратегий управления государственным  долгом».   
  
На заседании присутствовали: заместитель Председателя Счетной палаты Валерий Горегляд, Председатель Комитета «Деловой России» по финансово-кредитному обеспечению бизнеса  Владимир Гамза, зампред правления Сбербанка Белла Златкис, директор департамента операций на финансовых рынках Банка РоссииАлександр Каштуров, главный экономист банка HSBC по России и странам СНГАлександр Морозов, Председатель экспертного совета организации предпринимателей «Опора России» Никита Кричевский, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов, начальник департамента ОАО «Газпром нефть» Руслан Никколов.   
  
Валерий Горегляд напомнил, что с 2013 года вступают в силу новые бюджетные правила, имеющие целью снижение зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, сокращение дефицита федерального бюджета и формирование в необходимых объемах суверенных фондов. «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусматривают снижение дефицита федерального бюджета с 1,5% в 2013 году до минимального значения 0,1% ВВП в 2015 году. Кроме того, «Основными направлениями...» ставится задача по обеспечению постоянного и на приемлемых условиях доступа на долговые рынки, снижению стоимости заимствований и расходов на обслуживание долговых обязательств, а также получению дополнительных доходов от управления средствами суверенных фондов.   
  
Помимо этого на 2013 - 2015 гг для финансирования бюджетного дефицита запланированы ежегодные масштабные заимствования - в основном на внутреннем рынке, но в объеме, значительно превышающем дефицит. Так, в 2013 году объем госзаимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках вырастет по сравнению с текущим годом на 544 млрд. руб., то есть почти на 36%. Всего же в 2013-2015 годах государство намерено привлечь свыше 5,66 трлн. руб.   
  
На заседании было отмечено, что помимо рисков непривлечения средств на внутреннем рынке в заявленных объемах и на приемлемых условиях, существует еще и риск дестабилизации федерального бюджета, связанный с ускоренным ростом расходов на погашение и обслуживание государственного долга. В 2013-2015 годах общий объем процентных расходов составит более 1,61 трлн. руб. И уже в 2015 году эти расходы, увеличившись против текущего года в 1,6 раза, превысят ассигнования на межбюджетные трансферты общего характера или на образование. В проектных документах эффективные меры по снижению госдолга, стоимости заимствований и процентных расходов федерального бюджета не просматриваются.   
  
Похожая ситуация складывается и в сфере управления средствами суверенных фондов. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов предусматривают пополнение Резервного фонда нефтегазовыми доходами федерального бюджета за 2013-2015 годы на общую сумму 2,32 трлн. руб. При этом в 2011 году совокупная доходность размещения средств Резервного фонда на валютных счетах в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, составила лишь 1,8% годовых, а средств Фонда национального благосостояния - 1,75%. Доходность размещения средств ФНБ на депозитах во Внешэкономбанке составила 5,56% годовых. Необходимо понять, насколько целесообразны планируемые масштабные госзаимствования при параллельном накоплении в суверенных фондах нефтегазовых денег. Ведь доходность по ним существенно ниже, чем ставки, по которым осуществляются заимствования. Кроме того, налицо тенденция роста остатков средств федерального бюджета на счетах в федеральном казначействе. По сути, государство занимает деньги, которые у него и так есть и которыми оно при этом не слишком эффективно управляет. Правительство анонсировало создание Российского финансового агентства, которое, по замыслу, должно управлять средствами фондов. Однако оно до сих пор не создано.   
  
Еще одна проблема - накопленный госдолг субъектов Федерации. На 1 января текущего года он достиг почти 1,17 трлн. руб. Это более чем 30-процентный рост за два года. Госдолг увеличился у 62 регионов, а снизился к июлю этого года лишь у 20. Почти четверть общего объема задолженности приходится на кредиты коммерческих банков. Поступательно растут и расходы территорий на погашение и обслуживание госдолга. Такая ситуация ставит под сомнение сбалансированность консолидированного бюджета, отягощая его гораздо большим дефицитом, чем у бюджета федерального. Целый ряд дотационных регионов вообще не имеют перспектив погашения госдолга. Разумеется, это создает и дополнительные риски при планируемой передаче на субфедеральный уровень различных расходных полномочий. В ряде субъектов Федерации рост долговых обязательств уже ощутимо препятствует их социально-экономическому развитию.  
  
Беспокойство Счетной палаты вызывает рост совокупного внешнего долга в основной его части - внешнего корпоративного долга. По оценке Банка России, за январь-июнь текущего года увеличился на 7,3%, и достиг $585 млрд., превысив объем международных резервов страны на 13,8%. Если же не учитывать средства суверенных фондов, то превышение составит почти 60% или $217 млрд.   
  
На заседании отмечалось, что формально, согласно международным стандартам, показатели долговой нагрузки России находятся на допустимом уровне. Однако, оценивая риски роста внешнего долга, следует учитывать и такие параметры, как высокая волатильность рубля, структура доходов и расходов федерального бюджета, а также структура экспорта и импорта. Снижение цен на нефть и колебания курсов валют способны быстро и резко ухудшить условия заимствований и вызвать значительный рост стоимости обслуживания внешнего долга. Дополнительные риски для федерального бюджета создают масштабные заимствования корпоративных структур, полностью или частично подконтрольных государству, либо частных предприятий, по тем или иным причинам признаваемых стратегическими. В 2009 году государству уже пришлось за свой счет спасать от корпоративных дефолтов как государственные, так и некоторые частные структуры.   
  
В итоге эксперты пришли к выводу, что Россию от большинства других развитых стран выгодно отличает одна из самых низких долговых нагрузок. Но если сопоставить размер госдолга не только с объемом ВВП, но также и с такими показателями, как ликвидность заимствований, качество управления средствами суверенных фондов и остатками средств на казначейских счетах, а также с расходными обязательствами федерального бюджета, то ситуация в этой сфере уже не выглядит достаточно устойчивой.   
  
В этой связи, по мнению Счетной палаты, необходим постоянный мониторинг и анализ ситуации в сфере управления госдолгом - как для экспертизы обоснованности и эффективности планируемых государством заимствований, так и для оперативного влияния на заемную политику корпоративного сектора, регионов и крупнейших муниципальных образований.   
  
Высказанные экспертами мнения и переданные ими рабочие материалы будут тщательно изучены Счетной палатой. Следующие заседания группы пройдут в Счетной палате 23 и 29 августа.   
  
Наша справка:   
  
Экспертно-консультативная группа создана в рамках подготовки заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. В нее вошли ведущие экономисты страны, работающие в государственных, корпоративных и исследовательских структурах.