Развитие избирательной системы в Российской Федерации

РАЗВИТИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ  СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: 1989-1993-1995 гг./политико-правовой анализ с рекомендациями/

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Предстоящие выборы депутатов Государственной Думы второго созыва пройдут на базе нового избирательного законодательства, учитывающего опыт предыдущих двух выборов новейшего  времени: народных депутатов РСФСР  в 1990 г. и депутатов Государственной  Думы первого созыва в 1993 г.

В настоящей статье рассматриваются основные особенности  федерального закона "О выборах  депутатов Государственной Думы" 1995 г. в сравнении с "Положением о выборах депутатов ГосДумы в 1993 г.(утвержденным Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. N1557) и Законом РСФСР " О выборах народных депутатов РСФСР" 1989 г.

Экскурс в историю - не прихоть. Мы слишком часто сталкиваемся с синдромом "новой России", в которой даже профессиональные политики подчас не знакомы даже с  недавним прош­лым, с деятельностью своих предшественников, с нормами прежнего законодательства. Элементы сравнения помогают восстановить картину преемственности в сфере политического и право­вого поиска.

Статья, вместе с  тем, не преследует цели дать академический  сравнительно-правовой анализ. Она  призвана, прежде всего, помочь кандидатам в депутаты, избирательным объедине­ниям в деле планирования и осуществления своих избирательных действий

Рассмотрение особенностей правовой базы нынешней избирательной  кампании проводится по ключевым проблемам, к которым относятся

- политико-правовая  обстановка в Российской Федерации; 

- тип избирательной  системы, виды избирательных округов;

- последовательность  и сроки избирательных действий;

- порядок назначения  выборов;

- роль избирательных  объединений (блоков);

- выдвижении кандидатов в депутаты избирательными объединениями;

- выдвижение кандидатов  в депутаты непосредственно избирателями, сбор подписей в поддержку  кандидатов;

- правовой статус  избирательной власти: порядок формирования  и ключевые полномочия Центризбиркома  и окружных избирательных комиссий;

- особенности предвыборной  агитации, проблема злоупотребления  свободой слова;

- финансирование  выборов;

- роль судебной  власти в разрешении споров  по избирательным действиям.

Ввиду ограниченного  объема статьи указанные проблемы будут  затронуты лишь вкратце. 

ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ОБСТАНОВКА В РФ

Политико-правовая обстановка трех выборов существенно разнится.

Первые свободные  выборы в РСФСР 1990 года проходили  на волне небывалого общественного  подъема. Тогда, в период перестройки  общественной жизни в СССР, слова "демократизация" и "гласность" были не пустым звуком. В 1989-ом впервые  за 12 лет была изменена брежневская  Конституция, на базе поправок и при  активном содействии общественности приняты  прогрессивные избирательные законы. О демократическом характере выборов свидетельствовали активная подготовка к ним и массовое участие в выборах 1990 года.

В ходе 1990-1993 годов  нового закона о выборах так и  не появилось. Судьба его неразрывно была связана с концептуальными  спорами о конституционной реформе  и том - каким будет новый законодательный и представительный орган Российской Федерации. В целом, работа над соответствующим законопроектом велась в соответствии с проектом Конституции РФ (принятом в первом чтении Съездом н.д.РФ в апреле 1992 года). Закон был внесен в Верховный Совет РФ для рассмотрения и принятия в первом чтении в 1993 году. Принять его Верховный Совет РФ не успел.

Выборы в Федеральное  Собрание РФ в 1993 г.  проходили в  отсутствие Конституции, на основе временного Положения, разработанного небольшой  группой народных депутатов РФ и  одобренного кремлевским конституционным  совещанием  летом  1993 года.  Выборы  характеризовались  весьма сдержанным участием избирателей:  по данным Центризбиркома на  них  пришло  54,8 процента избирателей,  причем уровень поддержки избирателями кандидатов избирательных объединений  составил  менее  одной трети.

Выборы депутатов  ГосДумы второго созыва, которые состоятся в конце 1995 года, пройдут по новой Конституции и новому избирательному законодательству. Наличие достаточно прочной правовой базы - положительное отличие от последних выборов. Но есть и настораживающие обстоятельства. Усиливается недоверие к власти, безверие в выборы в среде массового избирателя. Ныне выборы по одномандатным округам признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей. Майские довыборы в Екатеринбурге в ГосДуму первого созыва несостоялись из-за неявки избирателей.

Главная причина  неверия в выборы, на мой взгляд, заключается в следующем. Всенародно избираемый орган народного представительства - парламент (Съезд, Верховный Совет, Гос- ДУма) на протяжении вот уже четырех лет подряд выражает недоверие правительству, а в проводимой исполнительной властью политике - никаких сдвигов. Подобное затянувшееся открытое игнорирование мнения большинства населения и его представителей в парламенте сохраняет угрозу безопасности для принципов правового государства, народовластия, верховенства прав личности. Эта тенденция чревата узурпацией властных полномочий теми, кто давно уже обязан был уйти в отставку.

ТИП ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМ

Предыстория вопроса.

В 1989 году выборы народных депутатов проводились по одномандатным  или многомандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст.91 Конституции (Основного Закона) РСФСР). Для выборов народных депутатов РСФСР были образованы 1068 избирательных округов - 900 территориальных и 168 национально-территориальных. Действовала привычная мажоритарная система: один округ - один депутат, все голоса, поданные за не прошедших депутатов, пропадают и не оказывают никакого влияния на состав парламента.

В 90-93 годах мы не раз спорили в Конституионной комиссии - какой тип избирательной системы закрепить на будущее? Сторонники партийных списков были в явном меньшинстве среди разработчиков, общегосударственный интерес перетягивал. Искусственное выращивание "многопартийности" через новую Конституцию представлялось не совсем верным

Проект Конституции, представленный в ноябре 91 года Ельциным по поручению Конституционой Комиссии пятому Съезду предполагал: политические партии участвуют в выборах депутатов представительных органов и должностных лиц; Государственная Дума состоит из 300 депутатов, избираемых "по территориальным избирательным округам пропорционально числу избирателей в них". Эта же норма сохранилась позже в проекте, принятом в первом чтении шестым Съездом в апреле 1992 года

При подготовке ко второму  чтению (седьмой Съезд, декабрь-92) адвокаты партийных списков настояли было, что члены ГосДумы избираются по территориальным "одномандатным и многомандатным избирательным округам". Поправка открывала

возможность избрания двух сортов депутатов: одной части - по

действовавшей тогда  мажоритарной системе,  а другой части  -

по пропорциональной системе.

Однако в середине 93 года проект в этой части вернули  к первоначальному состоянию. В  разгаре была полемика между Кремлем, с одной стороны, и Конституционной  комиссией, Вер­ховным Советом РФ и Советами регионов, с другой. Завершение спора имело привкус пороховой гари.

В Верховном Совете РФ работа над новым законом о  выборах упиралась прежде всего в разногласия о типе избирательной системы. Было две группы, отстаивавшие мажоритарную и смешанную типы избирательных систем. Большинство членов Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов поддержали вариант сохранения мажоритарной избирательной системы при выборах нижней палаты федерального парламента, который и должен был приниматься Верховным Советом РФ.

Однако, Положение о выборах в ГосДуму 1993 года опиралось на вариант смешанной системы.

О подлинной причине  введения пропорциональной системы  проговорились члены группы Шейниса  накануне незаконных действий сентября 1993 года: "все мы знаем, как обострена  сейчас политическая ситуация в России. Достаточно очевидно (sic! -

О.Р.), что общество делится по крайней мере на две крупные политические группы по своим политическим симпатиям. Если же в этой ситуации окажется, что на ближайших парламентских вы­борах одна из этих групп получит непропорционально низкое представительство в парламенте - кандидаты этой группы будут "зарублены" мажоритарной системой голосования, то вероят­ность весьма серьезных катаклизмов в обществе весьма высока". 
 

Сколь показательным  для такой позиции является испуг  перед главным признаком мажоритарной системы: правлением победившего большинства!.. В результате, реально сложившаяся  к 1993 году многопартийность была сознательно  затушевана и размыта и состав "многопартийной" ГосДумы после выборов 1993 года не позволил фактически победившей на выборах оппозиции (напомним, что "Демократический выбор России" завоевал всего 16 процентов голосов) провести свою политическую линию.

В нынешней  Конституции  начала избирательной системы не определены вовсе. Здесь есть плюс: идеи избирательной системы

1993-1995 годов после  подведения итогов "переходного  периода" могут остаться в  памяти как не самая удачная  часть нашей политической и  правовой реформы.

Принцип нынешней избирательной  системы.

Итак, как и в 1993 году, в 1995 г. самое существенное в  избирательных процедурах заключается  в соединении на выборах двух типов  избирательной системы: мажоритарной и пропорциональной.

При смешанной пропорционально-мажоритарной системе 225 депутатов Государственной  Думы избираются по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным  округам и еще 225

- по федеральному  избирательному округу пропорционально  количеству голосов, поданных  за федеральные списки кандидатов  в депутаты, выдвинутые избирательными  объединениями (избирательными блоками). Распределение мандатов производится  межджу объединениями, перешагнувшими 5-процентный барьер поддержки избирателей.

Сторонники такого решения полагают, что оно способствует формированию политически структурированного парламента и стимулирует складывание  развитой партийно-политической системы

На наш взгляд, этого, увы не происходит. Закрепленная в избирательном законе система не стимулирует в достаточной мере создания крупных избирательных объединений. А раз так, то трудно принять огромное количтсево политических и избирательных объединений, как-правило, малочисленных, верхушечных серьезным прообразом будущей многопартийной системы в России.

Да, закон 1995 года делает ряд шагов, повышающих требования к избирательным объеджинениям (ниже мы рассмотрим их). Однако, эффект этих нововведений не будет велик, ибо недостаток самого принципа пропорциональной системы является преобладающим.

При пропорциональной системе выборов значительное число  малых партий приводит, как правило, к возникновению неустойчивого  большинства в парламенте. В российских условиях это

чревато неправовыми, сомнительными методами "работы" с депутатами со стороны исполнительной власти.

К тому же практически  безгласной становится вторая половина нижней палаты, избранная по одномандатным  округам. В ГосДуме первого созыва (1993-1995 гг) доминировали лидеры фракций, получивших весьма и весьма малую долю голосов избирателей.

Значительно менее  тесной становится взаимосвязь между  избирателями и теми, кто избран.

Наконец, пропорциональная система не вполне привычна нашему избирателю.

Заимствованная в 1988-1994 годах с европейского обрaзцa многопaртийность дала, как мне кажется, множество мелких и мaловлиятельных верхушечных пaртий-ярлыков. ГосДума зачастую напоминала дискуссионный клуб "лидеров" референтных групп, легальную трибуну для партийного строительства за счет налогоплательщиков. Возникшая и поддерживаемая самой избирательной системой искусственная раздробленность не позволяет этому клубу использовать даже те скромные полномочия, что дарованы.

Нельзя не заметить, что мажоритарная система в не меньшей степени могла бы способствовать упрочению многопартийной политической системы. Мировой опыт показывает, что при этом зачастую возникают двух- или трехпартийные политические системы, обеспечивающие высокую стабильность их  функционирования.

Россия, как нам  представляется, развивает свой тип  плюрaлизмa, основaнный прежде всего нa рaзличиях социокультурных. Общественные силы сосредоточены нa рaзных мировоззренческих векторaх. Все явственнее различия между крупными блоками мировоощущений. Выявить их можно лишь через стабильное применение мажоритарной избирательной системы.