Первая попытка систематизации
действующих правовых норм в России были
предпринята еще в XI - XII в., в первом сборнике
древнерусского права - Русской Правде.
Судебник 1497 г. стал
предвестником создания кодифицированного
общегосударственного законодательства.
Созданное в середине
XVII в. Соборное уложение царя Алексея Михайловича
вплоть до первой половины XIX в. оставалось
основным сборником законодательных норм
в России.
К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М.М.Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г. Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него было включено около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. В него вошли все действующие законодательные акты, исходящие от царя, нормативные акты, принятые Сенатом, министерствами, Святейшим правительственным синодом.
В 60-70-х гг. XX в. были
подготовлены и изданы Систематическое
собрание законодательства СССР в пятидесяти
томах и соответствующие собрания в союзных
республиках. В них вошли расположенные
по предметному принципу все действующие
на момент издания собраний законодательные акты
и нормативные решения правительств соответственно
СССР и союзной республики. На их базе
были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод
законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР
(8 томов).
Свод законов РСФСР
был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие
законодательные акты и важнейшие постановления
Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку.
Как известно, период
издания Свода законов РСФСР, а именно
вторая половина 80-х гг., характеризуется
коренной ломкой социально-экономических
и политических отношений в России, потребовавшей
кардинальных изменений в законодательстве.
Поэтому содержание Свода быстро устаревало,
постепенно прекратилось издание дополнений
к нему, и ныне он превратился в исторический
памятник, непосредственно не влияющий
на развитие законодательства и правоприменительную
практику.
Деление инкорпорации на отдельные виды
можно производить по различным основаниям.
1. В зависимости
от юридической силы издаваемых
сборников и собраний законодательства
инкорпорация делится на:
официальную;
официозную (полуофициальную);
неофициальную.12
Официальная инкорпорация осуществляется от
имени и по поручению либо с санкции правотворческого
органа (органов), который утверждает либо
иным способом официально одобряет подготовленное
Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод)
носит официальный характер, т.е. оно приравнивается
к официальным источникам опубликования
помещенных в Собрании нормативных актов,
и на его материалы можно ссылаться в процессе
правотворческой и правоприменительной
деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях
граждан, направляемых в правоохранительные
или иные государственные органы. Примером
официальной инкорпорации может служить,
например, изданный в 80-х гг. Свод законов
РСФСР.
Составление официальных
Собраний (Сводов) обычно сопровождается
большой подготовительной работой. Выявляются
и признаются утратившими силу устаревшие,
фактически не действующие, противоречащие
позднейшему законодательству нормативные
акты либо их отдельные части, в другие
акты, частично противоречащие позднейшему
законодательству, вносятся необходимые
изменения. Принимается ряд новых законов
и иных нормативных актов, устраняющих
имеющиеся в законодательстве пробелы.
Возможно также устранение множественности
нормативных актов по одному вопросу путем
принятия укрупненных, консолидированных
актов.
Официозная (полуофициальная) инкорпорация - это издание собраний
и сборников законодательства по поручению
правотворческого органа (органов) специально
уполномоченными на то органами (например
Министерством юстиции), причем правотворческий
орган официально не утверждает и не одобряет
такое собрание (сборник) и потому тексты
помещенных в нем актов не приобретают
официальный характер. Таковым было, например,
Систематическое собрание действующего
законодательства РСФСР, изданное в Российской
Федерации в 60-х гг.13
Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами,
организациями, государственными либо
частными издательствами, научными учреждениями,
фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами,
которые не имеют специальных, предоставляемых
правотворческим органом полномочий издавать
Собрание законодательства и осуществляют
эту деятельность по собственной инициативе
(сборники по трудовому, жилищному или
пенсионному законодательству, справочники
для бухгалтеров, предпринимателей, учителей,
военнослужащих и т.д.). Неофициальные
сборники законодательства не являются
источником права, на них нельзя ссылаться
в процессе правотворчества и применения
права. Большинство ныне издаваемых в
нашей стране сборников законодательства
- это неофициальная инкорпорация.
2. По характеру
расположения материала все собрания
законодательства можно разделить
на
хронологические;
систематические.14
В хронологических
собраниях нормативные акты располагаются
последовательно по датам их издания.
В хронологическом порядке издаются законы
и подзаконные акты в специальных официальных
изданиях (например, в «Собрании законодательства
РФ», газетах «Парламентская газета»,
«Российская газета», «Российские вести»,
бюллетенях нормативных актов ведомственных
или муниципальных органов и др.).
В систематических
собраниях нормативные акты располагаются
по тематическим разделам в зависимости
от их содержания, причем в каждом разделе
акты располагаются опять же не в хронологическом
порядке, а по предметному принципу, т.е.
по отраслям права, их институтам, сферам
государственной деятельности (имущественные
отношения, труд, финансы, народное образование,
оборона страны, уголовная ответственность
и т.д.).
При подготовке и издании
собраний законодательства могут сочетаться
хронологический и предметный методы
расположения материала, когда разделы
собрания подразделяются тематически,
по предметному принципу, а внутри каждого
раздела акты располагаются в хронологическом
порядке.
Очевидно, что систематические
собрания более удачны и эффективны для
правотворческой и правоприменительной
деятельности, для обучения студентов
и научных исследований, поскольку в них
в одном месте сосредоточены все интересующие
исполнителя, тесно связанные между собой
нормативные предписания. В систематических
собраниях акты находятся в систематизированном,
логически увязанном виде. Этого лишены
хронологические собрания.
3. Наконец, инкорпорация
законодательства может классифицироваться
в зависимости от объема охватываемого
нормативного материала. По этому
признаку следует различать:
генеральную (полную)
инкорпорацию;
частичную инкорпорацию.15
Генеральная (полная) инкорпорация означает, что в собрание
включается или все законодательство
страны, или все федеральное законодательство,
все нормативные акты того или иного субъекта
РФ и т.д.,
Частичная инкорпорация означает, что составляются
собрания и сборники нормативных актов
по определенным вопросам, сфере государственной
деятельности, определенной отрасли законодательства
или правовому институту и другим признакам.
В современных условиях,
когда в Российской Федерации темпы правотворческой
деятельности на всех уровнях, и в первую
очередь в законодательной сфере, неизмеримо
выросли, назрела острая потребность в
подготовке и издании нового Свода законов
Российской Федерации. Его издание - это
необходимая предпосылка создания стройной,
внутренне согласованной и удобной для
пользования правовой системы Российского
государства. Как известно, подготовительные
работы по подготовке Свода уже начались.
6 февраля 1995 г. принят Указ Президента
Российской Федерации «О подготовке к
изданию Свода законов Российской Федерации».
В соответствии с ним
Свод законов должен быть официальным,
систематизированным и полным собранием
действующих нормативных правовых актов
РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии.
В Свод законов должны быть помещены все
действующие нормативные акты (разумеется,
кроме официально признанных секретными).
Только при этом условии он может быть
достоверным источником законодательства.16
Большая работа по
созданию систематизированных официальных
сборников нормативных актов осуществляется
также и в ряде субъектов Российской Федерации.
Так, на основе распоряжения Мэра г. Москвы
от 4 августа 1998 г. «О подготовке и издании
Собрания действующего законодательства
города Москвы» начата интенсивная работа
по отбору нормативных актов для помещения
в Собрание.
Такое Собрание создается
как официальное издание нормативных
актов г. Москвы, включающее законы г. Москвы,
нормативные постановления Московской
городской думы и Правительства г. Москвы,
правовые акты нормативного характера
мэра столицы. В него должны быть помещены
также подлежащие применению нормативные
акты, изданные ранее существовавшими
органами представительной и исполнительной
власти г. Москвы. Собрание создается как
систематизированный, полный, постоянно
обновляющийся сборник нормативных актов
столицы.
2.3. Консолидация законодательства
С течением времени
в любой развитой правовой системе образуется
значительное число (иногда десятки и
сотни) нормативных актов, имеющих один
и тот же предмет регулирования. Предписания
таких актов зачастую повторяются, а иногда
содержат явные несогласованности и противоречия.
В связи с этим возникает потребность
ликвидации множественности нормативных
актов, их укрупнения, создания своеобразных
«блоков» законодательства. Один из путей
преодоления такой множественности - консолидация
законодательства. Это такая форма систематизации,
в процессе которой десятки, а порой и
сотни нормативных актов по одному и тому
же вопросу объединяются в один укрупненный
акт. Такой акт утверждается правотворческим
органом в качестве нового, самостоятельного
источника права, а прежние разрозненные
акты признаются утратившими силу. Очевидно,
что подлежат объединению предписания
одинаковой юридической силы.17
Консолидация - это своеобразный
вид правотворчества, особенность которого
заключается в том, что новый укрупненный
акт не меняет содержание правового регулирования,
не вносит изменений и новелл в действующее
законодательство.
В процессе подготовки
консолидированного акта все нормы прежних
актов располагаются в определенной логической
последовательности, разрабатывается
общая структура будущего акта. Осуществляется
определенная редакционная правка, чисто
внешняя обработка предписаний с тем расчетом,
чтобы все они излагались единым стилем,
использовалась унифицированная терминология.
Устраняются противоречия, повторения,
неоправданные длинноты, исправляется
устаревшая терминология, нормы близкого
содержания объединяются в одну статью
(пункт).
Мировая практика принятия
укрупненных актов весьма обширна. В Великобритании,
например, издаются десятки такого рода
актов, объединяющих акты парламента,
принятые по одному и тому же предмету
регулирования за все длительное время
его существования. В конце XIX в. английский
парламент принял специальный закон о
консолидации статутного права. Во Франции
широко развито принятие так называемых
кодексов, объединяющих нормативные предписания
по одному и тому же вопросу. Изданы, например,
такие консолидированные акты, как Кодекс
дорог общественного пользования, Кодекс
сберегательных касс и др.
Задача объединения,
укрупнения нормативных актов, обеспечивающая
компактность правового регулирования,
устранение пробелов, противоречий и неувязок
между действующими нормами, ныне весьма
актуальна. В общем массиве действующих
нормативных актов России еще много так
называемых «лоскутных» актов, от которых
действующими остались лишь некоторые
нормы и иные отделимые их части.
Ревизия всего массива
действующих актов должна выражаться
как в отмене устаревших актов и их частей,
внесении в них соответствующих изменений,
так и в объединении действующих норм
из разных актов, от которых остались лишь
отдельные фрагменты, издании укрупненных
актов по определенным вопросам. Поэтому
задача консолидации действующих актов,
укрупнения законодательных блоков, вбирающих
в себя несколько (иногда десятки) действующих
актов по одному вопросу, ныне становится
одним из приоритетных направлений упорядочения
законодательства.
2.4. Кодификация законодательства