Источники и система конституционного права

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение  гражданства — ч. 1 ст. 6, ограничение  прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и  безопасности государства — ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии только обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образования высших судебных органов — федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Видимо, конституционная практика, пока еще недостаточная после сравнительно недавнего принятия Конституции, со временем выявит конкретную значимость такого подхода, пока же приходится исходить из стремления законодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным, чем других органов власти.

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов  Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующих конституций и уставов субъектов Федерации.

В отличие от конституций, действовавших в предшествующие годы, нынешняя Конституция не предусматривает  создания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховного Совета, который имел право издавать акты, по своей юридической силе приравненные к закону. Действующие в современном  Федеральном Собрании органы палат  осуществляют только организационные  функции и не вправе издавать акты нормативного характера.

в) Договоры, соглашения и декларации

Следует различать международные  договоры и соглашения, заключаемые  Российской Федерацией с другими  суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые  между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций (США и др.) Конституция устанавливает примат международного права по отношению к внутреннему, указывая, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта конституционная норма приобретет растущее значение, когда состоится вступление России в Европейский Союз, в котором действует наднациональный парламент, обладающий законодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входящей страны.

Включенная в Конституцию  Российской Федерации формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и «некоторые другие», но даже универсальное признание какой-либо нормы (т. е. подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте ратификации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные принципы и нормы международного права», а если существуют, то каково их содержание?

Весьма многозначительна конституционная формула о примате  договорной нормы по отношению к  закону. Отсюда можно сделать вывод  о том, что в иерархии источников права ратифицированный международный  договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут  отменять нормы или противоречить  нормам международного договора.

Заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами  регулируется Федеральным законом  о международных договорах Российской Федерации от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных договоров, порядок присоединения РФ к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекращение и приостановление действия международных договоров.

Закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Международный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмотра ее положений, можно предположить, что «неконституционные» договоры будут заключаться крайне редко.

Дела о соответствии Конституции  РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом  Российской Федерации. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного Права относятся правовые акты, принимаемые  Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия, а также Союзом России и  Белоруссии и других объединений  части государств СНГ и России. Такие акты, еще не вошедшие в  практику, в будущем, возможно, будут  приниматься Межпарламентской Ассамблеей, Парламентским Собранием Союза  России и Белоруссии и наднациональными исполнительными и судебными органами. Процедура их принятия и юридическая сила пока не определены.

В практику Российской Федерации  все шире входят внутренние договоры и соглашения. Важным источником конституционного права остается Федеративный Договор  от 31 марта 1992г., которым были закреплены основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государственном  суверенитете РСФСР (12 июня 1990г.) и аналогичные  акты в ряде республик — субъектов  Российской Федерации, Декларация о  языках народов России (25 октября 1991г.). Все они были приняты высшим законодательным  органом страны — Съездом народных депутатов или Верховными Советами республик.[1, с.345]

Декларации обычно устанавливают  общие принципы конституционно-правового  развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993г. Конституции Российской Федерации. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, можно сделать вывод, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

г) Общие подзаконные  акты как источники конституционного права

Эти акты принимаются в  соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей  деятельности и не требуют утверждения  другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных  с организацией работы палат, осуществлением законодательного процесса (создание комиссий и комитетов, порядок прохождения  законопроектов и т.д.). Это нормативные  акты с внутренней сферой применения.

Такие акты обычны для главы  государства. В Конституции указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и что они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, т.е. могут быть отменены законом.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые — это акты применения Президентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако в нынешнее время, когда Государственная Дума еще не успела рассмотреть необходимые законы в соответствии с Конституцией, Президент вынужден издавать нормативные указы по широкому кругу вопросов, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие законы. Противники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет серьезных оснований, т.к. речь идет об актах явно временного характера и легко отменяемых путем принятия законов.

Распоряжения Президента сравнительно редко носят нормативный  характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. вносит серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996г.

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов  Российской Федерации.

Поскольку Правительство  осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции). Но не все постановления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительственные акты являются подзаконными актами, т.е. должны соответствовать Конституции, законам и указам Президента Российской Федерации. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительством РФ регламента своей работы, но такой документ Правительством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства  России являются обязательными для  органов исполнительной власти субъектов  Федерации по вопросам, относящимся  к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместному  ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности  человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также  правовыми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты  и ведомства. Например, в сфере  приватизации собственности весьма развито нормотворчество Министерства государственного имущества РФ. Однако для того, чтобы такие акты имели  правовые последствия, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции  и обязательно опубликованы в  официальных изданиях. Но, к сожалению, министерства и ведомства часто оставляют свои акты без государственной регистрации и опубликования.

Судебные решения.

К числу источников конституционного права относятся постановления  Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций  и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных  актов, а кроме того, разрешаются  споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки  зрения Конституционный Суд не относится  к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и  Президента, но по существу он таковым  является. Существует презумпция конституционности  каждого закона, но любые акты или  их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции  международные договоры не подлежат введению в действие и применению.[1, с.352-353]

Что касается системы судов  общей юрисдикции, возглавляемой  Верховным Судом Российской Федерации, то их решения, если судить по тексту Конституции, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т.е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных  дел другими судами в силу их независимости. Признание судебного прецедента источником конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии на всей территории государства судебной защиты прав и свобод граждан на основе как позитивного, так и естественного права.

Но судебная реформа в  современной России не завершена, объем  и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу нормативное значение. И хотя прецедентная, общеобязательная сила этих решений в стране еще не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права.