Формы государства зарубежных стран

Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.

Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют конституцию. По своей природе они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.

Члены конфедерации нс совершают окончательной передачи своего суверенитета, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организации.

Участие в конфедерации связывает  ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных.

Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.

Конфедерация имеет право  принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы и обязывающее значение эти решения могут получить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации¹¹.

В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являются законами. Их следует определить все же как акты международного, а не национального права. Эти решения создают нрава и обязанности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедерацией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдикции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже вооруженные действия силами других членов конфедерации.

В конфедерации отсутствует  собственная система исполнительных органов. Исполнение решений, принятых конфедерацией, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санкций к нарушителям.

Конфедерация не имеет  государственных органов, что совершенно естественно, т. к. она не является государством. Конфедеративные учреждения определяются как своего рода органы международного объединения. Эти органы формируются по принципу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле этого слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интересы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязательными инструкциями, полученными от своих государств, не вправе принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсусом — прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация — один голос", тогда как в парламентах каждый депутат имеет право голоса.

Глава конфедерации обладает председательскими, координационными, но не руководящими (императивными) полномочиями, присущими многим главам государств.

Не являясь государством, конфедерация не может устанавливать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Следовательно, учреждение конфедеративного гражданства в принципе невозможно.

Конфедерация имеет более  широкие возможности привлечения финансовых средств, чем другие международные организации. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. В то же время в конфедерации нет собственной налоговой системы. Ее бюджет пополняется взносами государств, а не за счет взимания средств с налогоплательщиков¹².

Бесспорным является право  государств на выход из конфедерации. Хотя оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства, однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о создании союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекратит существование в силу окончания действия союзного договора.

Конфедерации имеют в  целом заслуженную репутацию  неустойчивых, кратковременных, переходных государственных объединений. Считается, что конфедерации либо предшествуют созданию федераций, объединению территорий под единой унитарной государственностью, либо завершаются их распадом. Действительно, срок существования известных миру конфедераций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швейцарии (1291 - 1787 гг.), Нидерландов (1580 - 1795 гг.), а также древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делос-ский союз и другие).

Есть основания полагать, что конфедерации будут более  или менее регулярно возникать  и исчезать в мировой практике. Конфедерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Никарагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия; Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфедерации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации — Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации.

Уния. Она представляет собой общность государств, возглавляемых единым монархом. Международно-правовое значение унии зачастую невелико, иногда оно просто ничтожно. А воздействие унии на государственный строй, по крайней мере, на форму правления ее членов, более заметно.

Унию нельзя причислить к  разряду конфедераций. Во-первых, конфедерации возникают с участием как республик, так и монархий. Уния всегда объединяет монархии. Во-вторых, конфедерацию учреждают договором между государствами. Уния возникает не на основании договора, а в силу принадлежности одному монарху права на престол в двух и более государствах. Договор не является обязательным условием существования унии, хотя и он может быть заключен ее участниками¹³.

Участники унии в полной мере сохраняют свою государственность, а суверенитет возглавляющего их монарха как бы удваивается, утраивается. Иными словами, одно лицо становится обладателем суверенных прав одновременно в нескольких государствах. Различаются два вида общностей монархических государств — личная уния и уния реальная. Отличия между униями состоят в условиях участия и выхода из них. Характерно, что именно от особенностей государственного, национального права зависят существование или распад уний.

Личная уния устанавливается  между государствами, в которых условия и порядок престолонаследования различны. Например, в одном государстве женщины отстранены от участия в наследовании трона, а в другом они вправе претендовать на престол. Такие унии возникают случайно, в результате того, что одно и то же лицо становится наследником одновременно двух монархов в разных государствах. Столь же случайно они и распадаются, хотя эта случайность запрограммирована устройством личной унии. Рано или поздно какой-либо из потомков общего монарха в одной из стран займет престол, тогда как по закону другого государства его царствование не состоится. Так, в XIX в. распались унии между Англией и Ганновером, Голландией и Люксембургом. Причиной этих распадов стало то обстоятельство, что по законам Англии королева Виктория имела все основания к царствованию, а в Ганновере лица женского пола к трону не призывались; Голландию возглавила королева Вильгельмина, а в Люксембурге она прав на престол не получила.

В реальных униях законодательство государств устанавливает единый порядок престолонаследования. Наследник трона в одной стране одновременно является наследником во всех государствах, составляющих унию. Распад реальной унии или выход из нее отдельной страны происходит лишь в результате изменения формы правления в одном из государств, ликвидации в нем монархии. Например, Австро-Венгрия прекратила свое существование после первой Мировой войны в результате коренного переустройства входивших в нее государств, упразднения в них института императора. Распад реальной унии возможен также и в случае смены правящей династии в одной из стран. Так, Норвегия вышла из унии со Швецией в результате того, что конфликт между королем и норвежским парламентом по вопросу устройства консульской службы дал формальные основания расценить действия монарха как отказ от выполнения своих функций. Норвежский парламент принял решение о переходе королевских прав в другую династию, и прежний король сохранил свою власть только в Швеции. В 1943 г. прекратила существование уния между Данией и Исландией в результате преобразования последней в республику. Мальта, став республикой, в 1975 г. вышла из унии с Великобританией¹⁴.

Естественно, прочное соединение государств под одной короной способствует их политической консолидации. Поэтому в реальных униях высока вероятность установления союзнических отношений. Например, Австро-Венгрию объединяла не только династия Габсбургов, но и учредительные документы, закреплявшие политический союз, — законы 1867 г., одобренные в отдельности австрийским и венгерским парламентами.

В настоящее время единственным примером реальной унии являются отношения  между некоторыми государствами  из числа стран-членов Британского Содружества. Структура Содружества неоднородна. В общем в его состав входит 49 государств. Основная их часть находится в довольно тесных политико-экономических отношениях с центром Содружества — Великобританией. И только четырнадцать из них (Австралия, Гренада, Канада, Новая Зеландия, Сент-Винсент и Гренадины, Ямайка и другие) объединены еще и в унию под общей короной. Отношения унии дополняются и усложняются другими союзническими связями, скрепляющими Содружество. Надо добавить, что королевская власть установлена не только над федеративными государствами, такими, как Австралия или Канада, но и над субъектами федерации (штатом, провинцией), составляющими территориальное пространство этих стран.

Корона возглавляет государства, входящие в унию. Ее представителями в государствах-участниках являются генерал-губернаторы (лейтенант-губернаторы), которых она назначает "по рекомендации" парламентов. Представители монарха выполняют все функции и пользуются для этого Большой печатью, подтверждающей их полномочия, полученной от Короны. Для осуществления некоторых полномочий губернаторы могут получать специальное разрешение от монарха. Например, на объявление войны Японии австралийский генерал-губернатор был особо уполномочен королем. Члены унии сохраняют в Содружестве полный суверенитет. Более того, за последние несколько десятилетий мера их политической самостоятельности увеличилась. В Содружестве уже нет союзных органов, если не считать совещаний глав правительств и проведения конференций участников этого объединения. Согласование политики стран Содружества проходит в свободном, полуформальном порядке. В правительстве Великобритании упразднено министерство по делам Содружества и только департамент в составе министерства иностранных дел ведает отношениями между союзниками.

В странах Содружества  исторически сложилась некоторая  общность в области правового  регулирования. Например, заимствуется прецедентная практика, некоторые из членов Содружества до настоящего времени применяют законы, некогда принятые Великобританией.

Как и в любой унии, в Содружестве нет единого  подданства. Подданный Ее Величества Королевы Великобритании не является подданным королевы Австралии и наоборот. Отношения между государством и личностью являются предметом ведения каждого из членов унии, но не Содружества в целом. Это, однако, не исключает некоторой степени единства в правовом статусе подданных. Например, длительное время англичане пользовались избирательным правом в Канаде.

Сравнение унии и конфедерации позволяет сделать следующий  вывод. Действительная политическая общность стран — обязательное условие  существования конфедерации. Уния, напротив, вполне может существовать и без тесных межгосударственных связей, союзнических обязательств. На имперской конференции 1937 г. было официально зафиксировано, что каждый член Британского содружества наций участвует в многосторонних договорах как самостоятельная единица и что, если в договоре не предусмотрено противоположное, ни одни член Британского 06щества наций ни в какой степени не отвечает по обязагельствам, принятым каким-либо другим его членом. Целостность конфедерации полностью зависит от внешнеполитического выбора ее членов, а реальная уния имеет прочные внутригосударственные юридические основы. Ее устойчивость непосредственно зависит от сохранения государствами монархического строя и власти династии¹⁵.

При том, что политическое значение унии зачастую незаметно, оно все же ощущается хотя бы в вопросах войны. По юридическим соображениям состояние войны между членами унии немыслимо. Его трудно представить по той причине, что акт об объявлении войны должен быть санкционирован главой государства. Если бы член унии вознамерился воевать с другим, королю пришлось бы подписывать акт об объявлении войны одного своего государства другому своему же государству, а по существу самому себе¹⁶.

Кроме того, участие в  унии налагает на государства моральные обязанности. Во время второй мировой войны в Британском содружестве сложилась точка зрения, по которой какой-либо член этого общества наций не может оставаться нейтральным, если другие его члены находятся в состоянии войны. Хотя Австралия и Новая Зеландия не вступили в борьбу с Германией на стороне Англии, однако они объявили войну фашистским союзникам — Финляндии, Румынии, Венгрии и Японии.

Протекторат государств. Федерация, конфедерация, уния представляют собой такие объединения, которые, как правило, основаны на принципе юридического равенства между их участниками. Конечно, элементы неравноправного участия в таких объединениях встречаются, но их можно воспринимать как исключение. В отличие от них протекторат представляет собой заведомо неравноправный союз государств, юридическую форму подчинения одного государства другому.