Формы государства зарубежных стран

Прежде всего раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее участников. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции.

Во многих федерациях весь объем государственных полномочий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Как правило, исключительную компетенцию отдают федеральным органам. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. В состав исключительной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кредитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союзное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в форму субъектов федерации и другие предметы ведения. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходимую степень государственного единения и политическую дееспособность союза⁶.

Иногда исключительная компетенция  закреплена и за субъектами федерации. Так, в Канаде провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключительной компетенцией.

Та часть полномочий, которая  не является исключительной и не оговорена  каким-либо иным образом, составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция  обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглашением ранее независимых государств. Так, образовав союз, Североамериканские штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общенациональное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то обладателем остаточной становится союз.

В целях согласования деятельности центра и субъектов федерации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например, в США с 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции — влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Имеется и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. В частности, он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу. В ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, конечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции. Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция. Под конкурирующей компетенцией подразумеваются полномочия, которые могут быть использованы и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации⁷.

Условия, при которых та или иная сторона вправе воспользоваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В случае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены — Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Сосуществование двух типов  государственности в условиях федерализма  подтверждается другими признаками.

В федерации существует двойное, а точнее — двуединое гражданство. Лица находятся в политико-правовой связи (гражданстве) не только с центральным государством, но и с субъектами федерации. Гражданин штата, земли или подданный провинции состоит также и в союзном гражданстве либо подданстве — "Всякий гражданин кантона является швейцарским гражданином" (ст. 43 Конституции Швейцарии). Обычно гражданство субъектов федерации подвижное, оно изменяется с переменой места проживания лица. Союзное гражданство устойчиво, перемена места жительства на нем не сказывается.

Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение. По крайней  мере, установление и взимание налогов  может быть отнесено к совместной или конкурирующей компетенции, позволяющей федерации влиять на фискальную деятельность ее участников.

В федеративных государствах иногда учреждается двойная система  судов, действует процессуальное право  участников союза (США, Швейцария и  др.).

Субъекты представлены в  одной из палат федерального парламента, если таковой имеется. Как правило, от каждого участника союза избирается равное количество депутатов в федеральном законодательном органе. Случается, что депутатов верхней палаты федерального парламента назначают правительства или парламенты субъектов федерации. Члены федерального Сената в Пакистане назначаются законодательными собраниями провинций.

Сложное государственное  устройство является причиной того, что  в федерации возникает потребность  в системе гарантий, обеспечивающих соблюдение прав участников союза и охрану федерального государственного единства. Это естественно, поскольку их интересы далеко не всегда совпадают, а возникающие разногласия могут привести к притеснению субъектов федерации, политической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Права субъекта федерации  закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах. Нарушая права участников союза, федерация подрывает и свою государственность. Права федерации, ее суверенитет также гарантируются. Например, субъектам федерации нередко прямо запрещается участвовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государствами (Мексика, CILIA). В крайнем случае международная правосубъектность члена федерации получает признание, но при том ему запрещено заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения   "в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (Основной закон ФРГ). Однако и здесь не обходится без исключений — субъекты Боснийской федерации фактически враждуют между собой, но тесно сотрудничают с сопредельными странами (Хорватией и Сербией), образуют с ними объединенное командование штабов, заключают договоры и даже вступают в конфедеративные отношения.

В обеспечение единства федерации  ограничивается право субъектов  федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решении, противоречащих целям  союзного государства.

В некоторых, особенно политически  неустойчивых, союзах применяются методы разрешения разногласий, обеспечивающие верховенство федеральных органон. Последним принадлежит решающее слово в конфликтах. В частности, государственному праву Мексики известен институт интервенции — вмешательства в дела субъектов федерации. Интервенция обусловлена такими факторами, как "исчезновение на территории штата конституционной власти", угроза конституции, разногласия между органами власти штатов, обращение какой-либо их властей к федерации, перерастание разногласии в вооруженные конфликты. Интервенция выражает право федерации защищать собственное единство, и ее обязанность — охранять государственность штатов.

Осуществляя интервенцию, союз разрешает споры между властями штатов, назначает временного губернатора или интервентора (должностное лицо со всеми необходимыми для интервенции полномочиями), вводит вооруженные силы, проводит выборы нового состава государственных органов. Интервенция имеет правовосстановительиое назначение. Поэтому она должна использоваться как временное средство и не может служить формой постоянного управления делами субъекта федерации.

В Индии аналогично интервенции  может быть использовано право союза вводить прямое президентское правление на территории штата. Его применяют в случае, когда власти, конституционный строй штата оказываются неэффективными. Иными словами, создается обстановка насилия, вооруженной борьбы и тому подобное. Гарантии государственности штата предусматриваются и в этом случае. На осиовании президентской прокламации правительство вводит чрезвычайное положение на срок не более 2-х месяцев. Более длительный срок прямого президентского правления (6 месяцев с возможными продлениями каждый раз по 6 месяцев в пределах трех лет) может быть установлен только по решению парламента федерации. Прокламация о прямом президентском правлении может быть оспорена субъектом федерации в суде.

Применяются и менее жесткие  формы вмешательства федерации в дела ее членов. Так, в Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов в случае нарушения федеральной конституции подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность⁸.

Проблема сецессии в союзном  государстве простого решения не имеет. Только в отдельных федерациях сецессия прямо запрещена или прямо разрешается. В большинстве основных законов данный вопрос не оговорен. В одних странах это умолчание подразумевает запрет выхода из федерации. В других федерациях его следует расценивать как нежелание юридически подготавливать процедуру распада союза. В первом случае субъекты федерации безвозвратно отчуждают союзу право распоряжаться их судьбой. Во втором — федерация не имеет фактической возможности запретить штатам или землям, эмиратам или султанатам выходить из ее состава.

Если считать суверенитет  основой государственности, то можно  предположить, что выход из федерации  в принципе не исключен и его можно  выполнить юридически корректно. Суверен в праве выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму государственности, он также вправе отказаться от прежнего государственного устройства, в создании которого принимал участие. В каждом субъекте федерации есть свой обладатель суверенных прав — народ или монарх. Если он референдумом или по иной надлежащей процедуре решит отказаться от участия в федеративном государстве, есть основания полагать, что его собственное государство (субъект федерации) вправе оставить союз. Международное право, например ст.1 Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., закрепляет право народов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст. 50 того же Пакта распространяет его положения "на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий"⁹.

История ранее созданных  федераций подтверждает как спорность сецессии, так и ее возможность. Например, накануне гражданской войны южные штаты отделились от США. Причем федерация не предприняла насильственных действий в отношении отделившихся штатов — южане сами напали на американский Север. Южные штаты были включены в федерацию как побежденная, фактически оккупированная сторона. Но если бы гражданская война не началась, а южане не потерпели поражение, то вполне вероятно, что сецессия состоялась бы как правовой факт. Сингапур отделился от Малайзии; Сенегал вышел из Федерации Мали; Югославия, СССР также распались в результате реализации субъектами федерации права сецессии. Даже в таких однородных федерациях, как Австрия, право земли на отделение не отрицается¹⁰.

Приведенные доводы позволяют  сделать вывод: государства, входящие в федерацию, как таковые не имеют  права сецессии, если иное не оговорено  федеративным договором. Но суверены, являющиеся учредителями своих государств, вправе реорганизовать их и создать новую, политически независимую государственность. Этим федерации отличаются от унитарного государства. Население административных единиц является частью нации, а не народом. Предполагается, что в унитарной стране нет субъектов, способных учредить независимое государство, тогда как в федерации они имеются — народ субъекта федерации либо возглавляющий его монарх.

Федерализм более или  менее последовательно воспринят  многими государствами во всех регионах мира. Федерация больше присуща республиканским государствам. Гораздо проще представить себе неоднородный, но объединенный общей государственностью народ, чем монархов, отчуждающих свою власть в пользу союзного, более высокого суверена. Монархическая федерация реальное, но довольно сложное явление. В ОАЭ эмиры передали часть суверенитета союзному государству, которое возглавляет один из них — президент федерации. В Малайзии главой государства является верховный правитель, который олицетворяет единство федерации, избирается из числа султанов и сочетает в себе функции союзного президента и монарха.

Конфедерация. Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов "федерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку оба выражают форму договорного политического союза. Однако и разница между ними принципиальная. Кон-федерация, иначе говоря над- или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.

Образование конфедерации порождает  не союзное государство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, как конфедерация, уния и протекторат определяют не только внешнеполитическое положение их участников, но и некоторые стороны национальной государственности. Поэтому конфедеративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.