Федерализм как форма государственного устройства

В настоящее время административно-территориальное  устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым  О.Е. Кутафин относит экономический  и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению1.

Российская национальная система территориальной организации  по Конституции РФ 1993 года хотя и  пыталась придать старой структуре  жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все  же имела определенную новизну. Новая  федерация была не национально-государственной  организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной  федерацией (хотя и асимметричной).

3. Современный  российский федерализм и перспективы  развития

3.1 Принципы и  особенности современного российского  федерализма

В науке конституционного права федерализм рассматривается  как принцип, режим и форма  государственного устройства. Как принцип  федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения  людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали1.

Принцип федерализма в  России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями  его становления, идеологической основой  и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции  РФ 1993 г. и в практике ее последующей  реализации.

Принципы российского  федерализма закреплены главным  образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных  ее положений. Исследователи по-разному  называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма  они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам  относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип  государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия  и самоопределения народов в  Российской Федерации; принцип равноправия  субъектов Российской Федерации; принцип  разграничения предметов ведения  и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации2.

Перечень принципов российского  федерализма отражен в конституции  РФ в которых входят следующие  принципы:

– принцип государственной  целостности;

– принципа равноправия народов  и субъектов Российской Федерации;

– принципа единства системы  государственной власти;

– принципа разграничения  предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Федерации и органами государственной  власти ее субъектов;

– единый и равный для  всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;

– принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности  Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать  в процессе их реализации.

3.2 Перспективы  развития федерализма в РФ

Несмотря на положительный  характер отдельных нововведений, в  целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей  непоследовательностью и противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции  федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его  стратегия и модель конечного  результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется  в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – 41 позиция, введение нового способа наделения  полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка  расширить полномочия субъектов  Федерации в сфере совместного  ведения); во-вторых, в существовании  сложной системы наслоения нормативных  правовых актов (внесение изменений  и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения  и дополнения в другие федеральные  законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в  правопонимании и, как следствие, сложности  в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный  закон «О внесении изменений в  отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий»1, принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность  принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной  деятельности2. Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.

Таким образом, подобное законодательное  реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое  распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными  нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации.

Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное  законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво2. Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только правоприменитель, но и сам законодатель.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации  направлена на централизацию компетенции  на федеральном уровне (в 2004 году предпринята  попытка уравновесить тенденцию  централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный  законодатель принимает нормативные  правовые акты по предметам исключительного  ведения Российской Федерации, по большинству  предметов совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам  отданы только несколько вопросов –  в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения  субъектов определяется федеральным  законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной  деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной  и совместной компетенции (ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в  Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам  Федерации только часть полномочий в этой сфере1. Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.

Тенденция к централизации  компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации  не может быть бесконечной (автономии  многих унитарных государств имеют  больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции  является преобразование фактически в  унитарное государство. Некоторые  ученые называют сложившееся положение  вынужденной временной мерой  и в перспективе предвидят  постепенное возвращение субъектам  Федерации полномочий, которые они  ранее имели2, так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации  развивается и реформирование системы  органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы»  организации органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное  правовое регулирование порядка  создания, функционирования и прекращения  деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение  только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе  приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая  в России система уже сейчас имеет  больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к  укрупнению субъектов Российской Федерации, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на объединение  обладают все субъекты Федерации. В  результате Россия в своем составе  может получить некоторое количество субъектов – республик с характерными именно для республик претензиями  на суверенизацию1. Также, если вместо 86 субъектов будет создано 10 – 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации – расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.

Таким образом, основными  тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства  и государственной власти, развивающаяся  в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов  Российской Федерации путем их объединения.

Реформа в нашей стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007 года. Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а  еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. В России не развиты следующие  обязательные признаки Федерации:

1) наличие у субъектов  Федерации системы собственных  органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена  и сформирована (так как система  органов государственной власти  установлена федеральным законом,  на федеральном уровне четко  регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения  деятельности, высока роль федеральных  органов государственной власти  в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);

2) разграничение предметов  ведения и компетенции между  Федерацией и ее субъектами  на основании конституционных  актов и договоров (так как  субъекты Федерации обладают  минимальными полномочиями, Федерация  периодически вмешивается в эти  незначительные сферы ведения  субъектов, разграничение полномочий  между федеральными органами  государственной власти и органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляется  часто изменяющимися федеральными  законами, возможность договорного  разграничения полномочий на  практике сведена законодателем  к минимуму – путем усложнения  процедуры).

Россия является самым  крупным по территории государством (охватывает почти все климатические  пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки  для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в  ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных  принципов, чтобы учитывать особенности  ее территорий и населения. Для этого  необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время  федеративных отношений.

Как отмечалось выше, одной  из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции  ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее  время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства.