Федерализм как форма государственного устройства

Страницы всемирной истории  федерализма

Подобный взгляд на федерализм мало согласуется с разговорами  о его неминуемом кризисе и  загнивании. Разумеется, в современном  мире у федерализма немало серьезных  проблем, но это скорее «детские»  болезни, нежели «старческие». Становится вполне очевидно, что федерализм существовал  задолго до возникновения первой «официальной» федерации – США. Американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для самой  Америки. Та модель федерализма, которую  сегодня принято считать классической, возникла как итог многолетнего опыта  созидания государства, зиждившегося на множественности единиц правления. История федерализма куда более  обширна и корнями своими уходит гораздо глубже, чем принято считать. Задолго до создания американской федерации  более ранние опыты такого рода наблюдались  в вольных городах Европы. Кроме  того, существовало даже государство  «Республика объединенных провинций» (Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное государственное  образование. Так же глубоко в  историю уходят корни швейцарского федерализма.

Формы проявления европейского полицентризма (в Голландии, Швейцарии, Англии, Германии, Австрии, Франции, Италии и др.) существовали задолго до создания США. Упоминания о подобной организации  общества встречается уже в эпоху  античности. Для укрепления военной  организации западно-римские императоры пошли по пути, известному еще с IV в., а именно начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым последние объявлялись  союзниками (федератами) империи и  получали от императоров места для  поселения, продовольствие, снаряжение, а также регулярную плату1. В результате такой политики на границах Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов, алеманов, бургундов, вандалов, готов и др. Как писал русский правовед А. Ященко, «еще древняя римская держава… в своем внутреннем строении покоилась на федеративных началах»2.

Примеры такого рода можно  продолжать и далее. История знает  и греческое полисное устройство, и союзы древнешумерских городов-государств, и разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу полицентризма. Как сами примеры протофедеративной  организации общества, так и попытки  ее концептуального осмысления можно  встретить в самые ранние периоды  человеческой истории, что является подтверждением глубокого укоренения полицентрической психологии в человеческом сознании. Полицентрические формы общественного  бытия встречаются во все времена  и практически у всех народов. Другое дело, что в силу целого ряда обстоятельств внутреннего (неумение раскрыть потенциал развития, заключенный  в вариабельности полицентрической структуры) и внешнего (агрессивная  среда) характера они менялись на более жесткие в организационном  плане формы, не обладающие, однако, большим потенциалом саморазвития.

2. Становление  и развитие федерализма в России

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство  на протяжении почти тысячи лет. Поэтому  федерализм в России нами рассматривается  с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического  федерализма (1918–1936 гг.);

2) утверждение фактического  унитаризма в организации государственной  власти в условиях сложной  организации территории России (1937–1985 гг.);

3) реформы государственного  устройства перед принятием Конституции  РФ 1993 г.

1. Федерализм в России  возник и развивался по идеологическим  схемам большевизма, положившего  в основу федерации не реальную  демократизацию власти, а преодоление  «национального гнета». В федерации  виделся государственно-правовой  базис мировой социалистической  революции, которую проповедовали  большевики. Оснований для цивилизованного  федерализма в стране, до 1917 г.  бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть  населения составляли русские,  и поэтому РСФСР могла сложиться  только как федерация, основанная  на автономии небольшого числа  других наций с произвольными  границами1.

Российская Федерация  была провозглашена на III Всероссийском  съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное  устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных  территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость  Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан  и закавказские республики, также  объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс  создания автономий по национальному  или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после  принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также  ряд автономных областей. Но большинство  административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы  административные органы для решения  вопросов национальных меньшинств. Всего  в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области1.

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл  собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической  сущностью тоталитарного государства  и представляло собой фиктивную  федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными  по форме и социалистическими  по содержанию, но главное звено  реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось  как сила интернациональная, что  и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой  революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза  ССР, который преподносился как  шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия  Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР  (1937 г.) государство стало уже по  существу унитарным с точки  зрения организации государственной  власти. В Конституции РСФСР были  поименно перечислены 16 автономных  республик и пять автономных  областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего  влияния на политику репрессий, которая  осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа  были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция  была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии  некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о  реабилитации репрессированных народов  эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон  РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107–1 «О реабилитации репрессированных народов».

3. Мощная демократическая  волна, вызванная перестройкой  и последующими реформами, обострила  процессы государственно-правового  развития СССР в целом и  России в частности. В 1990–1991 гг. большинство автономных республик  и многие автономные области  России провозгласили себя суверенными  государствами в составе РСФСР.  В ряде республик сепаратистские  силы стали требовать выхода  из состава Федерации. На IV Съезде  народных депутатов РСФСР было  принято решение об исключении  из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность  распада Российской Федерации, большое  значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию  РСФСР в качестве ее составной  части. Договор подтверждал суверенитет  республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования  признавались субъектами Федерации.

Россия относится к  самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы  по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано  перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует  об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета  изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным  законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке  принятия в Российскую Федерацию  и образования в ее составе  нового субъекта Российской Федерации»1 не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

Конституция РФ не предусматривает  право субъекта на односторонний  выход из состава РФ – право  сецессии. Поэтому любое официальное  заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной  целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов  – национальный и территориальный  – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно  отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений  в России обусловлено историческими  корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями  России1.

Здесь следует отметить, что  федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются  как средство решения национального  вопроса в многонациональных  государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись  «буржуазные» федерации, созданные  по территориальному принципу, и федерации  «социалистические», в основе которых  лежал национально-территориальный  принцип2. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации3.

В последние десятилетия  развитие федерализма показывает, что  ни национально-территориальный подход (средство решения национального  вопроса), ни подход территориальный (в  частности, как способ децентрализации  управления) к организации федеративного  государства нельзя абсолютизировать4.

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво  сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава  в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно  меньшую часть по сравнению с  административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных  образованиях проживает всего 7% титульных  наций, а остальные 8% (из 15% по отношению  ко всему населению России) живут  в иных национально-государственных  или административно-государственных  образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что  национально-территориальный подход соответствует международно признанному  праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного  развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между  национальностями. Территориальный  подход к федерации способствует укреплению государственности путем  централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это – комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией1.

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак  недопустим как основа образования  федерации2. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»3.

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо  вопросы сохранения страны как единого  непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с  умением находить компромиссные  решения в федеративных отношениях.