Малые города России

• структуру  экономики.  Бурное  развитие  промышленности региона может способствовать возникновению малых  городов,  которые  в  условиях  концентрации производства  и  населения  в  состоянии  предложить свой специфический ресурс – территория, экология и др. В одном случае в них могут размещаться вспомогательные и побочные производства, в другом – малые города могут служить местом проживания;
• ресурсный потенциал, присущий той или иной территории, решающим образом определяет территориальную организацию  пространства.  Наличие  месторождений нефти, газа, угля и др., как правило, приводит к образованию  при  месторождениях  населенных  пунктов,  которые чаще всего создаются в форме малых городов;
• географическое  положение  региона  в  благоприятных климатических поясах  также  определяет  характер расселения  на  его  территории.  Наличие  рекреационных ресурсов  может  приводить  к  образованию  небольших поселений, специализирующихся на их предложении.

2.  Специфические  факторы, обусловливающие образование  малых  городов  как  феномена  отечественной  урбанизации.  В  России  урбанизация  рассматривалась   как  побочный  продукт  сохранения  целостности страны  и построения  эффективной государственной экономики.  Создание

городов, как  правило, выступало инструментом:

• освоения  пространства  –  исторически  колоссальное по  своим  масштабам  пространство  российского  государства  «вынуждало»  образовывать  города  по  принципу  не  обустройства  территории,  но  хотя  бы  владения ею. Это позволяло сохранять целостность страны, однако  способствовало  формированию  изначально рыхлой сети отечественных поселений [83];
• форсирования  индустриализации  –  организация  расселения на территории страны была подчинена принципам размещения производства и производительных сил, основанным, главным образом, на теории территориально-производственных  комплексов  Н.Н. Колоссовского [67]  и нацеленным на создание  единого эффективного народнохозяйственного комплекса. В этих условиях  функциональная  специализация отдельных поселений была жестко детерминирована;
• укрепления власти на местах – становление молодой советской власти требовало укрепления ее позиций. Результатом  этого  стал  мощнейший  импульс  образования  новых  городов  как  административных  центров.  При  этом  значительное  число  вновь  образованных городов объективно не обладали признаками полноценного города.

В результате совокупного  влияния указанных факторов  на  территории государства сформировалась  специфическая группа поселений, обобщаемая понятием «малый город». При этом малый город в России чрезвычайно  отличается  от  малых  городов  промышленно развитых  стран.  Корни  различий  заключаются в различном  наборе  функций,  выполняемых  ими.  Малые города  промышленно  развитых  стран  представляют собой  форму  расселения,  образование  которой  обусловлено  потребностями  развития  рыночных отношений.  Поэтому  они  дополняют более крупные формы

агломераций, как правило, находясь в зонах активного влияния  последних, формируя  тем самым непрерывную сеть городских поселений.

Институциональные преобразования 90-х годов ХХ века предполагали  формирование  условий  развития  территориальных образований. Последовавшее за этим изменение экономического  уклада  в  государстве  значительно  усложнило  практическую реализацию  данной  цели  для  отдельных  регионов  и  городов. Наименее  приспособленными  к  функционированию  в новых  условиях  оказались  малые  города,  на  долю  которых  приходится 68%  от  общего  числа  городов  России. 

Малые  города  в  современной  России  по  своей  экономической  структуре  и  выполняемым  функциям  существенно  отличаются  не  только  от крупных городов,  но и  от малых городов  промышленно  развитых стран. Комплекс  социально-экономических  проблем,  присущих  малым городам в России, характеризуется низким уровнем жизни населения,  нарастанием  социальной  напряженности,  усилением бюджетно-налоговой зависимости от других уровней власти. В  этой  ситуации  роль  жилищно-коммунального  хозяйства,  в частности  коммунальной  инфраструктуры,  в  малых  городах

существенно  усиливается. 

Реформирование  жилищно-коммунального  хозяйства,  предполагающее  обеспечение  его  самоокупаемости на основе полного возмещения затрат потребителями  и  отказа  от  бюджетной  поддержки,  выступает  мощным фактором развития малых городов  и  улучшения  условий проживания в них. При этом экономическая эффективность предприятий  коммунальной  инфраструктуры  малых  городов  остается крайне низкой.

Одно из центральных  мест в формировании условий развития  коммунальной  инфраструктуры  отводится  ее  государственному  регулированию,  которое  на  современном  этапе  не позволяет  обеспечивать  нахождение  компромиссных  решений  между  экономическими  и  социальными  интересами.

Сложность  и  многоаспектность  проблем  государственного регулирования  обусловливает  необходимость  его  совершенствования  с  целью  повышения  экономической  эффективности  предприятий  коммунальной  инфраструктуры  малого  города как важного фактора его комплексного развития.

2.2 Малые города в системе местного  самоуправления

В городе любого иерархического уровня муниципальное управление является одним из важнейших факторов развития. В малых городах этот фактор становится чуть ли не лидирующим. Особенна интересна ситуация на сегодняшний день, связанная с изменением системы местного самоуправления. 

 Вступивший в силу в 2006 г. ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало новому витку развития городского управления [3].

В то же время, нельзя забывать о том, что за 10 лет, прошедших с принятия в 1995 г. базового Федерального закона ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже сложилась определенная территориально обусловленная система организации городского управления [3].

В итоге, наложение этих двух факторов – сложившейся и формирующейся структур – обусловили наличие какой-то новой системы организации. Территориальные различия в этой новой системе организации значительны, но не менее значимы и иерархические различия городов.

В малых городах этот процесс особенно интересен, так  как ввиду своего низкого ресурсного (экономического, кадрового, пр.) потенциала этот тип городов вынужден находить свои собственные подходы к решению  проблемы трансформации системы  управления. Помимо этого, малые города интересны и с точки зрения изучения сложившейся структуры управления как пример зачастую уникального подхода к организации власти.

Специфика местного самоуправления в  малых городах связана с [16, С. 23]:

• низким уровнем социально-экономического развития;
• высокой степенью кризиса экономики в 90е гг., который до сих пор ещё не преодолен;
• демографической проблемой.

Основные особенности  городского управления в малых городах [10, С. 144:

1)Ограниченность возможностей управления, связанных с использованием финансовых, экономических, трудовых ресурсов города. Городские власти не обладают полным набором инструментов для реализации крупных проектов, а в связи с дотационностью бюджета они во многом зависят от политики региональных и федеральных властей.

2) Низкая квалификация кадров. Кадровая проблема – одна из основных проблем малых городов в целом, но на уровне управленческого аппарата она обостряется. Это связано с низкой квалификацией трудовых ресурсов в целом, а также с невысокой заработной платой в городских администрациях. В итоге формируется неэффективный управленческий аппарат, неспособный решать поставленные перед ним задачи.

3) Двойная периферийность по отношению к распространению инноваций – иерархическая и территориальная. По закону диффузии инноваций, в города более низкого иерархического уровня инновации приходят позже. В то же время, диффузия инноваций имеет и пространственный аспект – когда инновации приходят позже на периферийные территории. Малые города, иерархически самый низкий уровень в городской типологии, часто оказываются ещё и в периферийных зонах своих регионов, что и вызывает эффект «двойной периферийности».

4) Близкое знакомство администрации практически со всеми проблемами города. Вполне очевидное утверждение, так как малый город обладает относительно меньшим количеством проблем, в связи с чем администрация, постоянно сталкиваясь с их разрешением, отлично о них информирована (хотя эта эффективность тоже относительна – информированность о проблеме и способность решить её – две разные вещи). В итоге, в данном конкретном случае эффективность работы управленческого аппарата выше, чем в более крупных городах.

5) Высокий уровень контроля деятельности администрации со стороны населения. В малых городах представители власти кажутся ближе к народу,  что связано в первую очередь с менталитетом местного населения. Поэтому сегодня прийти с вопросом или жалобой в администрацию жители малых городов не считают невозможным, в связи с этим отзыв общественности на действия администрации имеет место. Одновременно с тем, ограниченный набор проблем тоже способствуют внимательному контролю населения действий администрации. Хотя подобная ситуация характерна не для всех малых городов.

6) Эффективность работы административного аппарата является производной различных факторов. В то же время эффективность работы может рассматриваться с позиций разных «потребителей» административных решений (в частности, населения и бизнеса). Поэтому для проведения сравнения городского управления в четырех изученных городах нужно ввести критерии оценки, которые отражают наиболее важные стороны работы администрации и позволяют охватить все аспекты её деятельности.

Направления оценки выглядят следующим образом [11, С. 15].:

1. Инновационность управления. Выше уже было упомянуто, что недостаток инноваций – одна из главных проблем управления в малых городах. Инновационность в отношении управленческого аппарата проявляется в нескольких аспектах:

• знакомство ведущих специалистов администрации с новыми подходами в управлении, мониторинге, исследованиях, контроле за выполнением;
• оснащенность администрации компьютерами и Интернетом;
• повышение квалификации сотрудников (через соответствующие курсы);
• обмен опытом с коллегами из других городов.

2. Уровень взаимодействия власти с бизнесом на территории. Данный аспект деятельности администрации характеризуется совершенно разными явлениями, в том числе включает в себя специфику институционального подхода городской администрации, то есть факт наличия формальных институтов взаимодействия с бизнесом. Традиционно, городская администрация либо ставит перед инвестором ряд институциональных процедур, таким образом обоюдно формализуя свои отношения, либо осуществляет контакт обходными методами. В первом случае бизнес развивается автономно, не вникая в городские проблемы и одновременно с тем не ощущая поддержки властей. Во втором же случае бизнес становится значительно более социально ответственным, но его действия направляет «рука» администрации. В такой ситуации уровень взаимодействия власть-бизнес максимален.     

3. Уровень взаимодействия с населением. Было сказано, что в целом по малым городам он выше, чем по городам других типов, но характер взаимодействия различается. Как правило, следует рассматривать два аспекта:

• уровень развития местного сообщества, то есть степень взаимодействия народ – власть;
• уровень внимания властей к насущным проблемам местного населения, то есть взаимодействие власть – народ.

4. Уровень взаимодействия с региональными и федеральными властями. Чаще всего этот критерий оценивается через участие города в региональных и федеральных программах. Но все же это участие, как правило, не является самостоятельным решением города. Необходимо отметить, что малые города в силу своей экономической зависимости от других уровней власти вынуждены перенимать политику региона, даже если она идет вразрез с самостоятельной политикой города. Хотя часто это влияние региональных властей настолько сильно в городе, что города определенного региона имеют свою особую специфику городского управления (яркий пример – Белгородская область, Краснодарский край).

5. Стратегическое видение развития города. Скорее всего, это риторический вопрос, что для городской власти приоритетнее – решение повседневных, рутинных задач, или стратегическое планирование развития. Хотя одно без другого, по сути, невозможно, но в малых городах, где численность администрации невысокая и почти все сотрудники вынуждены сталкиваться с рутиной, вопрос о стратегическом развитии часто остается в стороне. Это, безусловно, негативный факт, так как перспективное видение городского развития должно прослеживаться при принятии всех важных решений.

Таким образом, на качество муниципального управления в малых городах при прочих равных на сегодняшний день оказывает наибольшее влияние: