Основы фискальной политики

     Если  профицит бюджета обнаружится в  процессе исполнения бюджета, то и здесь  его наличие не может быть оценено  однозначно положительно. Профицит бюджета, возникающий в результате более  экономного и эффективного использования  бюджетных средств при 100%-ном  финансировании предусмотренных по бюджету расходов, — явление положительное. Однако, если более высокие доходы бюджета были получены лишь в результате выгодно сложившейся экономической  конъюнктуры, явились следствием экономии, бума или недофинансирования расходов и тому подобное, то положительно оценивать  профицит бюджета нет оснований. Но какой бы, ни была причина образования  профицита бюджета, необходимо принять  меры к сохранению бюджетных средств, не предназначенных для расходования в рамках утвержденного бюджета. Как правило, средства, полученные при  профиците бюджета, направляются на пополнение резервов, на дополнительное погашение долговых обязательств, на покрытие расходов, предусматриваемых  в бюджете на очередной финансовый год.

     Глава 2. Фискальная политика в государстве 

     2.1 Эффективность фискальной  политики 

     Эффективность фискальной политики во многом зависит  от скорости реакции правительства  на изменения в экономике.

     В данной связи существует несколько  препятствий, которые снижают степень  эффективности применяемой фискальной политики.

     Во-первых, это так называемый «разрыв восприятия», под которым подразумевается промежуток времени между началом спада или инфляции и тем моментом, когда происходит осознание этих тенденций. Очень трудно предсказать будущий характер экономической активности. Хотя и существуют некоторые показатели, позволяющие прогнозировать экономические изменения, все же довольно трудно точно «рассмотреть» их. Порой проходит несколько месяцев, прежде чем инфляция или спад, набравшие силу в этот период, проявятся в соответствующей статистике и будут осознаны.

     Во-вторых, существует так называемый «административный разрыв». Колеса демократического управления крутятся довольно медленно. Обычно значительный промежуток времени отделяет момент, когда приходит понимание необходимости фискальных мер, от того момента, когда эти меры на самом деле принимаются. У правительства иногда уходит так много времени на корректировку фискальной политики, что экономическая ситуация успевает полностью измениться и предлагаемые меры становятся совершенно неуместными.

     В-третьих, существует разрыв между тем моментом, когда правительство принимает решение о фискальных мерах, и временем, когда эти меры начнут оказывать воздействие на производство, занятость и уровень цен. Если ставки налогов можно изменить довольно быстро, то фактическое осуществление государственных расходов на общественные работы требует длительного планирования и еще более продолжительного строительства соответствующих объектов. Поэтому такие расходы приносят весьма сомнительную пользу в качестве средства преодоления коротких спадов в 6-18 месяцев.

     Из-за проблем подобного рода дискреционная  фискальная политика все в большей  степени ориентируется на изменение  налогов.

     Фискальная  политика формируется на политической арене, и это во многом затрудняет их применение для стабилизации экономики.

     Как известно, экономическая стабильность – это не единственная цель государственной  политики в области расходов и  налогообложения. Правительство занимается и такими вопросами как обеспечение  населения общественными товарами и услугами и перераспределением доходов. Иногда требуется пренебрегать экономической стабильностью ради достижения более весомых целей, таких как, например, победа в войне.

     В политических интересах бюджетный  дефицит порой преподносится  как нечто весьма привлекательное, а бюджетный излишек, напротив, воспринимается довольно болезненно. Это значит, что  в обществе в какой-то момент может  возникнуть политическая предрасположенность  к дефициту, т.е. в фискальной политике может возобладать пристрастие  к стимулирующим фискальным мерам. Снижение налогов очень популярно  в политическом плане, так же как  и наращивание государственных  расходов, особенно если избирательные  округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Повышение же налогов  обычно вызывает недовольство избирателей, да и сворачивание государственных  расходов довольно рискованная мера для политиков.

     Некоторые экономисты утверждают, что преследуемая политиками цель – это вовсе не защита интересов национальной экономики, а скорее собственное переизбрание на новый срок. Отдельные экономисты даже высказывают предположение  о существовании политического  делового цикла, т.е. цикла, имеющего политическое происхождение. Они утверждают, что  политические деятели могут манипулировать фискальной политикой ради получения  максимальной  поддержки со стороны  избирателей, даже если их фискальные решения оказывают дестабилизирующее  воздействие на экономику. В этом случае фискальная политика может быть извращена ради политических интересов. Это возможное извращение фискальной политики явление очень тревожное, но также и очень трудно доказуемое. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны, есть некоторые свидетельства в  поддержку этой политической теории экономического цикла.

     Даже  при тех обстоятельствах, что  в реальной экономике существуют некоторые моменты, снижающие эффективность  фискальной политики, ее применение позволяет  в той или иной мере сгладить колебания  экономических циклов. Положительный  эффект от применения фискальной политики может быть достигнут только если у штурвала находятся профессиональные специалисты – асы своего дела.

     По  мнению большинства предпринимателей и экономистов, один из главных факторов, сдерживающих в России рост производственной активности, - нерациональная фискальная политика, проводимая государством на протяжении практически всех 90-х  годов. Считается, что то налоговое  бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло  производственным структурам вести  нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный нажим  повлек за собой целый ряд негативных явлений.

     Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность.

     Во-вторых, многие затратные отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали постепенно стагнировать, в результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики.

     В-третьих, нестерпимый налоговый пресс, стимулируя уклонение от налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.

     В сложившихся условиях актуализируются  задачи оценки эффективности действующей  системы фискального регулирования  и отыскания путей ее оптимизации. Решение их предполагает множество  различных подходов, среди которых, в частности, можно отметить качественный метод решения проблемы. Он заключается  в упорядочении и совершенствовании  всего налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления  налогов  на затраты и перейти к схеме, предусматривающей  уплату налогов  по мере поступления средств на счет предприятия. Уже этих двух моментов в действующей системе фискального  регулирования достаточно, чтобы  разрушить вполне нормальную  экономическую  структуру. 

     2.2 Реализация фискальной  политики в России. 

     Отношения в бюджетно-налоговой сфере —  еще один ключевой элемент финансовой системы современной России. Без  полноценного решения проблемы сбора налогов и пополнения государственного бюджета переход на траекторию быстрого экономического роста практически неосуществим. За несколько последних лет выкристаллизовались следующие основные диспропорции между доходами экономики и налоговыми поступлениями: 
уравень налогового бремени реального сектора (исключая экспортноориентированные сектора) не позволяет финансировать даже простое воспроизводство; значительная часть экономики («теневой» сектор, сфера обращения и финансовый сектор) фактически выведены из-под налогообложения; общая величина недоимок и неуплаченных санкций превысила все мыслимые пределы. Устранение вышеназванных диспропорций требует мер по снижению налогового бремени для производителей, упорядочению налоговых поступлений и расходов государства.

     Основной  принцип достижения сбалансированного  и ориентированного на экономический  рост бюджета — опережающий рост бюджетных доходов при эффективном  контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета  должны являться в первую очередь  доходы, генерируемые хозяйствующими субъектами в результате экономического роста. Поэтому принципиальную значимость имеют налоговые стимулы поддержания  экономической конъюнктуры, в том  числе в сфере малого и среднего бизнеса.

     Другие  важные пополнения доходной части бюджета  — доходы от реализации государством своей собственности (что предполагает эффективное управление последней), рентные доходы от использования  природных богатств России, а также  повышенные ставки налогообложения  приобретаемых предметов роскоши, недвижимости, алкоголя. Хотя Правительство  РФ приступило к налоговой реформе, в ее русле крайне настоятельными остаются следующие меры:

• Экстренная реструктуризация задолженности с установкой на получение в бюджет максимума «живых» денег при неукоснительном исполнении дальнейших бюджетных платежей (причем в нынешних условиях обеспечение своевременных текущих платежей важнее взыскания задолженности — не только пеней и штрафов, но и основной суммы долга).
• Срочное упрощение системы налоговых платежей для малых и средних предприятий, установление для первых только двух платежей — социального налога и платы за лицензию (патент), а для вторых — трех: названных плюс НДС.
• Реформирование налогообложения предприятий реального сектора экономики, которое должно привести к снижению нормы обложения и увеличению налоговой массы (особенно в виде денежных платежей). Необходимы, в частности, значительное снижение фискальной нагрузки для исправно платящих налоги предприятий, а также предоставление всем остальным возможности перейти в категорию субъектов с пониженным налогообложением после погашения недоимок.
• Немедленный перевод всей бюджетной сферы на сметную систему финансирования с введением штатного расписания, норм расходов, и т.п.
• Совершенствование процедур формирования госзаказа на основе бюджетных расходов (как на федеральном, так и на региональном уровнях). Госзаказ должен содержать не только объемы, но и цены, а также качественные характеристики закупаемой продукции. Конкурсы целесообразно проводить с возможностью выбора вариантов более низких цен и более высокого качества. Уровень цен, фиксированных в госзаказе, следует превратить в важнейший стабилизирующий фактор инфляционных ожиданий. Правительство должно диктовать цену товаропроизводителю, а не наоборот. Но все это реализуемо лишь при условии полной и своевременной оплаты госструктурами своего заказа.
• Полный перевод бюджетных денег в Казначейство под управление структур Центрального банка России — как по доходам, так и по расходам. Причем в отношении расходов Казначейство должно выполнять все свои функции, в том числе по выплате наличных денег (даже если это потребует определенных затрат, они будут меньше тех потерь, которые бюджет и бюджетополучатели несут сегодня). Вместе с тем, учитывая то, что в настоящее время маневрирование свободными остатками средств на бюджетных счетах является важным инструментом воздействия региональных администраций на экономику территорий, необходимо предусмотреть механизм использования под контролем этих администраций временно свободных бюджетных средств для кратковременного кредитования экономики регионов.

     Императив бюджетной политики — достижение сбалансированности между реализацией  социальных обязательств государственной  власти и ее возможностями мобилизовывать финансовые ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Чтобы  реально оценивать потенциал  государства по выполнению своих  обязательств, следует четко представлять себе положение дел в бюджетной  сфере. В настоящее время бездефицитность  бюджета — не более чем фикция. В действительности дефицит федерального бюджета «перетекает» в бюджеты  субъектов Федерации. Это происходит потому, что реально не учитываются  социальные обязательства регионов, являющиеся государственными. Так, перераспределение  доходов между уровнями бюджетной  системы в 2001г., согласно оценкам, приведет к существенной утрате устойчивости социальных обязательств субъектов  Федерации, бюджеты которых потеряют около 130 млрд. руб. при потерях федерального бюджета в 6 млрд. Азбучная истина: единое государство обязано иметь единый госбюджет, который надлежит разрабатывать  и принимать с учетом необходимости  обеспечения должных расходов на уровне субъектов РФ. Процедуру утверждения  федерального бюджета, оформляемого в  качестве федерального закона, следует  дополнить процедурой рассмотрения доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов Федерации. Прогноз  последнего, составной частью которого важно сделать федеральный бюджет, должен вноситься Правительством РФ в Федеральное Собрание.

     Перспективы дальнейшего существенного падения  налоговых поступлений от реального  сектора экономики вынуждают  в кратчайшие сроки начать снижение налогового бремени. При этом следует  исходить из того, что грамотно проведенное  уменьшение налоговых ставок может  привести к увеличению налоговых  поступлений не только в будущем (на основе наращивания объемов производства и увеличения его эффективности), но и в настоящем (в связи с  уменьшением недоимок и общим  сокращением неплатежей).

     Нужны такие ставки по основным налогам  и обязательным платежам, которые  не подрывали бы собственную финансовую базу предприятий реального сектора для расширенного воспроизводства. Приблизительные оценки таких ставок поступлений (в бюджеты всех уровней): по НДС — не выше 10%; по налогу на прибыль — не выше 20; по всем видам социальных отчислений (пенсионный фонд, фонд занятости, фонды социального и медицинского страхования) — не выше 25% налогооблагаемой базы. При этом в случае инвестирования прибыли в основной и оборотный капиталы льготы по налогу должны сводить его ставку к нулю. Такой режим налогообложения целесообразно ввести на период не менее двух лет. Фактически речь идет о том уровне налогового бремени, который можно считать нормальным исходя из стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны.