Контроль за дотриманням бюджетного законодавства

Рахункова палата України  і Рахункова палата Верховної  Ради Автономної Республіки Крим є  постійно діючими органами державного  контролю, під контроль яких поставлені кошти відповідних бюджетів. Основною метою діяльності цих органів  є сприяння досягненню раціонального  й ефективного управління державними коштами [8].

Рахункова палата у ході виконання Державного бюджету України  контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі  коштів загальнодержавних цільових фондів та видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу  України, у порівнянні з затвердженими  показниками Державного бюджету  України, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їх усунення.

 Рахункова палата за  встановленими формами щоквартально  подає Верховній Раді України  оперативний звіт про хід виконання  Державного бюджету України, в  якому наводяться фактичні відомості  про формування доходів і проведені  витрати у порівнянні з показниками,  затвердженими Законом про Державний  бюджет України поточного року, і показниками за відповідний  період або квартал попереднього  року.

 З метою забезпечення  своєчасного надходження і обробки  інформації, необхідної для складання  звіту про виконання Державного  бюджету України, Рахунковою палатою  за погодженням з Кабінетом  Міністрів України вводиться  обов'язкова фінансова звітність  усіх центральних і місцевих  органів виконавчої влади, підприємств,  установ і організацій перед  Рахунковою палатою. Рішення про  конкретні терміни виконання  і форми зазначеної звітності  приймається Кабінетом Міністрів  України за поданням Голови  Рахункової палати.

 Аналіз оперативної  інформації, одержаної в порядку  контролю, проводиться Рахунковою  палатою, і узагальнені відомості  подаються Верховній Раді України, її комітетам та Кабінету Міністрів України [8, ст. 22].

До основних об’єктів контролю законодавець відносить: Державний  бюджет України, кошти державних  цільових фондів, фінансово-кредитні і  валютні ресурси. Необхідно зазначити, що відповідно до діючого законодавства Рахункова палата контролює лише видаткову частину державного бюджету, контроль за дохідною частиною було забрано відповідно до рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року. Діюче законодавство встановлює й основні критерії контролю: законність та своєчасність руху і використання коштів, відповідність видатків встановленим нормативам, ефективність, цільове використання коштів та інше [25].

Закон України “Про Рахункову  палату” конкретизує функції  Палати щодо окремих об’єктів контролю. Так, встановлено порядок діяльності Рахункової палати з проведення контролю за виконанням Державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних  програм, за використанням кредитних  ресурсів, за діяльністю установ банківської  системи.

Значне місце у системі  контролю за дотриманням бюджетного законодавства займає Міністерство фінансів України, яке розробляє та проводить єдину державну фінансову політику, а також забезпечує її проведення.

Відповідно до Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.

Однією з основних функцій  Міністерства фінансів України є  здійснення фінансового контролю у процесі розробки Державного бюджету. Так, відповідно до Бюджетного кодексу за складання проекту закону про Державний бюджет України відповідає Міністерство фінансів України. Воно здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, а це означає, що Міністерство фінансів контролює як надходження коштів до бюджету, так і їх витрачання. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.

Здійснення суто контрольної  функції у сфері фінансів не можливе  без виконання, здійснення інших  функцій. Якщо функцію контролю вважати  основною, то інші функції, які сприяють її виконанню або обслуговують її, будуть мати назву допоміжних. Звичайно, такий поділ функцій на основні  та другорядні в даному випадку є  умовним, бо Міністерство фінансів не є суто органом фінансового контролю, а є центральним спеціалізованим  органом державної виконавчої влади  з управління фінансами. Тому поряд  із контрольною функцією слід відмітити  організаційну функцію. Вона створює  умови для здійснення Міністерством  фінансів України покладених на нього  завдань, передбачає їх встановлення, здійснення певних дій, які спрямовані на забезпечення виконання контрольної  функції. Інакше кажучи, організаційна  функція полягає у здійсненні Міністерством фінансів певних організаційних дій, що в подальшому сприятиме здійсненню контролю [26]. Міністерство фінансів України, здійснюючи організаційну функцію, бере участь у розробленні, підготовці різноманітних заходів, пропозицій, зокрема: подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення взаємовідносин між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами.

З метою забезпечення належного  виконання Державного бюджету, що в  подальшому сприятиме і належному  здійсненню контролю, Міністерство фінансів здійснює функцію регулювання. Так, якщо в процесі виконання бюджету  зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядником бюджетних  коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає  рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державному бюджету України (місцевому бюджету). У певних випадках функція регулювання тісно пов’язана із контрольною і здійснюється після проведення контрольних дій [25]. Наступною є функція прогнозування. Міністерство фінансів України, як передбачає Бюджетний кодекс України, здійснює прогнозування доходів бюджету, показників зведеного бюджету України. Прогнозування є початковим етапом, з якого починається формування бюджету. І якщо ці запрограмовані показники будуть найбільш точними, то це в подальшому приведе до повного виконання бюджету.

Існує також аналітична функція. Так, Міністерство фінансів здійснює аналіз виконання бюджету, на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів.

У системі Міністерства фінансів є спеціальні контрольні служби: Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство України.

Структура органів Державного казначейства майже повністю повторює адміністративно-територіальний поділ  держави – це центральний апарат, яким є Головне управління Державного казначейства України, територіальні органи – управління у Автономній Республіці Крим, у всіх областях, містах Києві й Севастополі, а також районні, міські та районні у містах відділення. Саме Державне казначейство та його органи є юридичними особами, мають розрахункові та інші рахунки в установах банків, печатку.

Органи Державного казначейства були створені з метою проведення державної бюджетної політики, ефективного управління доходами і видатками у процесі виконання не лише Державного, а з 1 січня 2002 року і місцевих бюджетів, посилення контролю за надходженням, цільовим і економним використанням державних коштів.

До  повноважень  Державної  казначейської служби України з  контролю   за   дотриманням   бюджетного   законодавства  належить здійснення контролю за: веденням бухгалтерського  обліку всіх надходжень  і  витрат державного  бюджету  та місцевих бюджетів,  складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності; бюджетними  повноваженнями  при   зарахуванні   надходжень бюджету; відповідністю  кошторисів  розпорядників  бюджетних  коштів показникам розпису бюджету; відповідністю взятих бюджетних  зобов'язань  розпорядниками бюджетних  коштів  відповідним  бюджетним  асигнуванням,  паспорту бюджетної  програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); відповідністю  платежів  взятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням.

 Державна   казначейська   служба   України   в   межах   своїх повноважень   забезпечує  організацію  та  координацію   діяльності головних  бухгалтерів   бюджетних установ та контроль  за виконанням ними своїх повноважень шляхом оцінки їх діяльності [2, ст. 112]

Згідно ст. 113 Бюджетного Кодексу України до  повноважень  органів  Державної  фінансової інспекції України   з   контролю  за  дотриманням  бюджетного  законодавства належить  здійснення  контролю  за:  цільовим  та  ефективним  використанням  коштів державного бюджету та  місцевих  бюджетів  (включаючи  проведення  державного фінансового аудита); цільовим  використанням  і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в  бюджетних  коштах  при складанні планових бюджетних показників; відповідністю  взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних  коштів  відповідним  бюджетним  асигнуванням,  паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням  бухгалтерського  обліку,  а   також   складанням фінансової  і бюджетної звітності,  паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі  застосування  програмно-цільового методу у бюджетному процесі),  кошторисів та інших документів,  що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього  контролю  та  внутрішнього  аудита  у розпорядників бюджетних коштів.

Державна  фінансова  інспекція  України  щомісячно  надає Верховній  Раді України, Кабінету Міністрів України  та Міністерству фінансів  України  звіти  про  узагальнені  результати контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Як зазначалося вище, у  системі Міністерства фінансів України  існує спеціальна служба, яка здійснює фінансовий контроль, – контрольно-ревізійна  служба, що діє на підставі Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26 січня 1993 року.

Закон “Про державну контрольно-ревізійну  службу в Україні” [6] визначає статус державної контрольно-ревізійної служби, її функції та правові основи діяльності. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 року було затверджено Положення про державну контрольно-ревізійну службу в Україні, яке закріпило особливий правовий статус державної контрольно-ревізійної служби України, який полягає у її підпорядкованості центральному спеціалізованому органу державної виконавчої влади з управління фінансами – Міністерству фінансів України. А це означає, що саме державна контрольно-ревізійна служба, відповідно, є органом державної виконавчої влади та має розгалужену структуру.

Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі підпорядковуються  Головному контрольно-ревізійному  управлінню України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять  контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.

Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначає загальні завдання, що стоять перед органами державної контрольно-ревізійної служби, які розглянуто у попередніх розділах. Законодавство окремо, більш  конкретно, визначає коло завдань, що покладені  на Головне контрольно-ревізійне  управління України, яке є центральним  органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується  Кабінетом Міністрів України  через Міністра фінансів України. Положенням про Державну фінансову інспекцію України, яке затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499/2011, до основних завдань Державної фінансової інспекції України віднесено: підготовку пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами і організаціями незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої приналежності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів та державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та попередження їх у подальшому.

Органи державної контрольно-ревізійної служби виконують також і допоміжні  функції, які забезпечують здійснення контрольно-ревізійної. До таких функцій  можна віднести організаційну, нормотворчу, аналітичну, інформаційну, правозастосовну.

Для належного здійснення фінансового контролю, реалізації контрольно-ревізійної функції необхідно розробляти методологію  контрольно-ревізійної роботи, тобто  розробляти інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій та перевірок  – це є одним із елементів нормотворчої функції, яку виконують органи державної  контрольно-ревізійної служби.

Однією із функцій органів  державної контрольно-ревізійної служби є організаційна. Так, Головне контрольно-ревізійне управління України та контрольно-ревізійне управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі організовують роботу контрольно-ревізійних підрозділів у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі; здійснюють методичне керівництво та контроль за їх діяльністю. У даному випадку контроль є функцією управління.