Контроль за дотриманням бюджетного законодавства

2.1 Поняття та  класифікація бюджетних правопорушень

На сьогоднішній день, дуже гостро постало питання застосування санкцій за бюджетні правопорушення. Це питання ми можемо віднести до проблемних. Це пояснюється тим, що мережа нормативних  актів, що регулюють питання юридичної  відповідальності дуже розгалужена. Майже  кожен день змінюються правовідносини та порядок їх регулювання. Саме такі зміни можна спостерігати і в  бюджетному процесі.

Спробуємо узагальнити правову  інформацію стосовно бюджетних правопорушень  та відповідальності за них.

Взагалі правопорушенням, є  порушення права, акт, що противний  праву, його нормам, закону. Вчинити  правопорушення – значить “переступити” право. Правопорушення – це свідомий, вольовий акт суспільно небезпечного протиправної поведінки.

Бюджетним правопорушенням  визнається недотримання учасником  бюджетного процесу встановленого  цим Кодексом та  іншими нормативно-правовими  актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін,  виконання  бюджету  чи  звіту  про виконання  бюджету (ст.116 Бюджетного кодексу України)[2].

Бюджетне правопорушення, як і будь-який інший вид правопорушення характеризується низкою ознак та особливостей.

Суспільна шкідливість, небезпечність  – основна об’єктивна ознака, визначальна  риса правопорушення і його основоположна  об’єктивна основа, що відмежовує правомірне від протиправного. Суспільна шкідливість  проявляється в тому, що правопорушення завжди пов’язане з посяганнями  на пріоритети і цінності людського  суспільства, зачіпає особисті і  суспільні інтереси.

Правопорушення є винним діянням. Тобто, це психічне відношення особи до власного поводження і його результатів, у якому виражене негативне чи легковажне відношення до права, до інтересів суспільства і держави, до прав і свобод інших осіб. Відповідно не є правопорушеннями, хоча б і суперечні праву, діяння малолітніх, а також осіб, визнаних несамовитими (тих, хто під час здійснення діяння не могли усвідомлювати свої дії чи керувати ними внаслідок душевної  хвороби чи іншого хворобливого стану). Не є правопорушенням і так званий нещасний випадок, що заподіяв шкоду, яка стала результатом збігу об'єктивних обставин, що виключають провину.

Необхідно згадати ще одну неодмінну ознаку кожного правопорушення – шкоду. Характер шкоди може розрізнятися по об’єкту, розміру й іншим ознакам, але правопорушенню завжди характерна соціальна шкода. Вона може мати матеріальний чи моральний характер, бути вимірною чи ні, більш-менш значною, що відчувається окремою людиною, колективом і суспільством у цілому. Та чи інша характеристика шкоди залежить від видів порушених  інтересів, суб'єктивних прав, об'єкта правопорушення.

Наявність шкоди є необхідною соціальною ознакою всякого правопорушення, що обумовлює всі правопорушення як суспільно небезпечні діяння.

Важливою юридичною ознакою  бюджетного правопорушення є його протиправність. Це означає, що відповідна діяльність або бездіяльність суб’єкта не відповідає вимогам, сформульованим у конкретній правовій нормі. Наприклад, повноваження Верховної Ради України на стадії прийняття Закону про державний  бюджет виходять за рамки визначені  законодавством і вона може порушити строки прийняття Закону тощо. З  формально-юридичного аспекту протиправність – це порушення вимог норм права, невиконання юридичних обов’язків, закріплених у нормативно-правових документах. Сутністю правопорушення є свавілля суб’єкта, тобто таке зовнішнє виявлення його волі, що не відповідає закономірностям розвитку суспільства, зазіхає на свободу інших суб’єктів. Правопорушення характеризується невиконанням забороняючих норм у формі дій чи бездіяльності. Не вважається правопорушенням невикористання суб’єктивного права, тому що можливість його реалізації залежить від власного розсуду суб’єкта [20].

Вивчивши положення бюджетного кодексу та деяких інших нормативних  актів, ми можемо зробити спробу класифікації бюджетних правопорушень.

• Правопорушення, що вчиняються на стадії складання проекту бюджету:

1. Порушення Кабінетом Міністрів України порядку розробки Закону України про Державний бюджет;

2. Порушення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних рад порядку підготовки проектів рішень про відповідні місцеві бюджети;
3. Порушення Кабінетом Міністрів України порядку схвалення проекту закону про Державний бюджет України;

• Правопорушення, що вчиняються на стадії прийняття закону про державний бюджет:

1. Порушення: строків подання закону про державний бюджет до Верховної Ради, строків розгляду проекту закону в комітетах та депутатських фракціях, термінів перебування закону України про Державний бюджет України на розгляді у Верховній раді;
2. Порушення порядку розгляду проекту закону про Державний бюджет України в читаннях Верховної Ради;
3. Порушення порядку прийняття рішення уповноваженими органами рішення про затвердження бюджету відповідного рівня;

• Правопорушення, що вчиняються на стадії виконання бюджету:

1. Порушення порядку проведення операцій з коштами державного бюджету;
2. Порушення розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
3. невиконання вимог щодо бухгалтерського  обліку,  складання звітності  та  внутрішнього  фінансового  контролю  за  бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;
4. контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів;
5. порушення   розпорядниками  бюджетних  коштів  вимог  щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;
6. нецільового використання бюджетних коштів.

• Правопорушення, що вчиняються на стадії складання звіту про виконання бюджету:

1. Порушення порядку подання детальних звітів про виконання бюджету розпорядниками бюджетних коштів;
2. Подання недостовірних звітів та інформації  про  виконання бюджету;
3. Несвоєчасного  і неповного подання звітності про виконання бюджету;

Даний перелік правопорушень  не є вичерпним, оскільки критерії поділу бюджетних правопорушень дуже різноманітні. Даний перелік бюджетних правопорушень  нами було сформульовано на основі Бюджетного кодексу України. Хотілось би відзначити, що Кримінальним кодексом України, набравшим чинності 01.09.2001 року на відміну від попереднього кримінального Закону,  передбачено  ряд спеціальних статей за порушення  бюджетного законодавства, а саме: порушення  законодавства про бюджетну систему  України (стаття 210) [4] та   видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (стаття 211) [4]. Дані статті передбачають притягнення винних осіб до відповідальності на різних стадіях формування та виконання бюджету України. Крім того слід відзначити, що сттаття 211 «видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку» на нашу думку передбачає собою профілактику бюджетного правопорушення на початковому  етапі бюджетних правовідносин, що є досить прогресивним.

Будь-які правопорушення, включаючи і бюджетні, характеризуються наявністю складу правопорушення. Використовуючи загально прийняте поняття складу правопорушення можна сформувати склад бюджетного правопорушення. Він має наступний  вигляд: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона.

Розглянемо склад бюджетного правопорушення детально.

1. Об'єкт бюджетного правопорушення  – коло суспільних відносин (бюджетних  правовідносин), регульованих і охоронюваних  правом, у якому відбулося діяння, що завдало цим відносинам шкоди. Будь-яке правопорушення, навіть якщо воно і не набуло шкідливих наслідків, наносить шкоду правопорядку, заподіваючи шкоду суспільній правосвідомості вносячи безладдя в урегульовані правові відношення. Особливо шкідливі правопорушення, що залишилися безкарними.

2. Об'єктивна сторона бюджетного  правопорушення – характеристика діяння, способу його здійснення (групою, систематично, повторно, із застосуванням зброї, спеціальних технічних засобів), обставин (під час епідемії, у воєнний час, під час стихійних лих). Для ряду складів правопорушень досить тільки здійснення діяння, хоча б воно і не спричинило наслідків. Якщо це діяння призвело до шкідливих наслідків, то відповідальність за нього або посилюється, або здійснюється по іншому складі, що передбачає більш сувору відповідальність.

Інші склади правопорушення включають визначення наслідку діяння і, відповідно, припускають установлення причинного зв'язку діяння і наслідків, що наступили.

3. Суб'єктом  правопорушення  вважається особа винна у вчиненні  бюджетного правопорушення. При  здійсненні штрафної, каральної  відповідальності  якості особи,  що вчинила правопорушення, враховуються  як обставини, що впливають  на ступінь строгості покарання  – зм'якшуючі чи обтяжуючі.  При вчиненні бюджетних правопорушень  передбачений спеціальний суб'єкт – посадова особа, при чому, мається на увазі керівники та службовці, що наділені рядом повноважень у бюджетному процесі.

За майнові правопорушення відповідають фізичні і юридичні особи. Суб'єктами правопорушень можуть бути органи друку й інші засоби масової інформації, що поширили про  кого-небудь неправильні чи компрометуючі  відомості.

4. Суб'єктивна сторона  – форми провини. У відношенні  складів, де діяння кваліфікується  без зв'язку з його наслідками, діє загальний принцип: «Незнання  офіційне опублікованого закону  не звільняє від відповідальності  за його недотримання». 

У складних складах, що містять  опис діяння і його наслідків, поверх того важлива диференціація форм провини. Розрізняються намір і  необережність. Правопорушення визнається зробленим навмисне, якщо особа, що його вчинила, передбачала його шкідливі чи небезпечні наслідки і бажала їхнього настання (прямий намір) чи свідомо допускала настання цих наслідків (непрямий намір) (ст.24 КК України)[4]. Правопорушення визнається вчиненим по необережності, якщо особа передбачала можливість настання шкідливих чи небезпечних наслідків свого діяння, але без достатніх на те основ самовпевнено розраховувала на їхнє запобігання (легкодумство) або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачати (недбалість).

2.2. Органи державного  фінансового контролю за виконанням  бюджету та їх повноваження

Формування бюджетів України  на усіх рівнях, подальше цільове використання бюджетних коштів, вимагає від  держави значного контролю за бюджетним  процесом на різних його етапах. З цією метою в державі функціонує ряд  органів з різними завданнями, функціями, правами та обв’зками. Важливу  роль у системі державного контролю за додержанням законодавства у  бюджетній сфері здійснює Верховна Рада України.

Верховна  Рада  України  здійснює  контроль за дотриманням  бюджетного законодавства у процесі: визначення  бюджетної  політики  на  наступний   бюджетний період; розгляду  проекту та прийняття закону про Державний бюджет України; внесення змін до закону про Державний бюджет України; виконання закону про  Державний  бюджет  України,  у  тому числі   шляхом  заслуховування  звітів  про  виконання  Державного бюджету України (включаючи  звіти  головних  розпорядників  коштів державного  бюджету  про  використання  ними  бюджетних  коштів та результати виконання відповідних бюджетних програм); розгляду річного звіту про виконання закону про  Державний бюджет України; використання кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Верховна Рада  України  здійснює   контроль   за   діяльністю Рахункової  палати  щодо  виконання  нею  повноважень,  визначених Конституцією України.

           До повноважень Комітету Верховної Ради  України  з  питань бюджету належать: підготовка  питання  щодо  бюджетної політики на наступний бюджетний  період  та  попередній  розгляд  проекту   закону   про Державний бюджет України; надання  до  поданих  на  розгляд  Верховної  Ради України законопроектів висновків щодо їх впливу на  показники  бюджету  та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини; попередній  розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України та підготовка проекту рішення щодо  цього звіту для розгляду Верховною Радою України; попередній  розгляд інформації Кабінету Міністрів України, Міністерства  фінансів  України,  Державної  казначейської  служби України,  інших  центральних  органів  виконавчої  влади  про стан виконання   закону   про   Державний   бюджет   України   протягом відповідного бюджетного періоду; взаємодія   з  Рахунковою палатою  (включаючи  попередній розгляд  висновків  і  пропозицій  Рахункової  палати). 

 За зверненням   Комітету  Верховної  Ради  України  з  питань бюджету  органи виконавчої влади та  органи місцевого самоврядування  надають  інформацію  про  державний  бюджет  та  місцеві  бюджети, необхідну йому для підготовки та попереднього  розгляду  бюджетних питань [2, ст. 109]