Развитие казначейской системы России

Введение

По мере перехода российской экономики к рыночным отношениям все большее значение приобретает  рациональное управление государственными финансами. К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда  исполнение федерального бюджета практически вышло из под контроля Правительства.

Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное  решение в сложившейся ситуации – решение об организации в  Министерстве финансов Российской Федерации системы органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения как первого этапа по установлению контроля Правительства Российской Федерации за государственными финансами. К 2001 году создание органов казначейства на территории Российской Федерации было практически завершено.

Основное предназначение казначейской системы – содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.

Успешное развитие экономики  любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства РФ выступает Федеральное казначейство.

Собранная Казначейством  информация позволяет Правительству  оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство страны может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге – о всех государственных финансовых ресурсах.

Зная, когда и какие  расходы будут осуществлять бюджетные  учреждения, Казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов, что, в конечном счете, приведет к экономии бюджетных средств, направляемых на обслуживание государственного долга.

Цель дипломной работы состоит в определении роли и  места органов федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета и реализации российской модели бюджетного федерализма; выработке  рекомендаций по совершенствованию казначейских бюджетных технологий; в теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по формированию эффективного исполнения федерального бюджета и управления государственными финансами.

Методологической основой  работы послужили труды отечественных экономистов в области теории и практики государственных финансов и межбюджетных отношений, законодательные и нормативные акты по проблемам бюджетной системы и бюджетной политики, материалы семинаров и конференций по вопросам внедрения казначейской системы исполнения бюджетов, совершенствования исполнения федерального бюджета и межбюджетных отношений; методические и инструктивные документы Министерства Финансов, Главного Управления Федерального Казначейства; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе сформулированы теоретические  положения и выводы, которые используются при исполнении бюджета и реализации принципов бюджетного федерализма. Выработанные на основе проведенного анализа предложения по совершенствованию применяемых процедур позволят модернизировать исполнение бюджетов, перейти к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней.

Объем и структура работы обусловлены поставленной целью  и задачами исследования. Данная работа представлена комплексным исследованием:

Генезиса создания  и развития казначейства в России;

Зарубежного опыта деятельности казначейства;

Особенностей кассового исполнения доходов и расходов федерального бюджета;

Перехода на казначейское кассовое обслуживание субъектов Российской Федерации;

Автоматизированных информационных технологий в казначействе.

Таким образом, за многие годы функционирования казначейства сделано главное – создана система, позволяющая все операции со средствами федерального бюджета проводить по счетам федерального казначейства, обеспечивая при этом контроль за соблюдением бюджетного законодательства и своевременный учет этих операций. А в работе, в том числе направленной на реформирование финансовой системы России, следует не только достойно продолжать традиции предшественников, но и использовать лучшие мировые образцы устройства государственных финансов.

Глава 1. Теоретические основы развития и  построения казначейской системы исполнения бюджетов

1.1. Генезис создания и развития казначейства в России

Слово "казна", "казначей", "казначейство" в  России существуют давно. От казны боярина, государя до казны государства, в  виде казначейства, таков эволюционный путь развития этих исторических экономических институтов. Именно поэтому, прежде, чем проанализировать казначейскую систему исполнения бюджетов и развитие казначейства, как органа финансовой системы, следует рассмотреть истоки становления, причины упразднения и последующего возрождения этого института управления финансами государства.

Государственные финансы появились и совершенствовались одновременно с возникновением и  развитием последнего. История эволюции государственных финансов интересна  и поучительна как с практической, так и с теоретической точки зрения. Поскольку в истории принято выделять периоды и этапы, то, применительно к истории государственных финансов, на мой взгляд, можно выделить пять этапов формирования и развития финансов России. К первому этапу следует отнести период становления и развития централизованного Московского государства, ко второму – реформы финансов эпохи Петра Великого; к третьему – реформирование финансов периода правления от Александра II до Николая II; четвертым этапом стал советский период развития финансов СССР; пятым – эпоха реформ и преобразований финансовой системы современной России.

История развития государственных финансов России сложна и многообразна, а сам процесс  формирования финансового хозяйства  страны начинается со времени возникновения  Московского государства. Уже в самом начале возникновения государственности на Руси зарождаются элементы организации и упорядочения ведения сначала казны, а затем бюджета государства. Поступление налогов сосредотачивается сначала в приказах стрелецком, ямском, большой казны. В это время впервые вводятся общие правила по сбору налогов.

Весь предшествующий опыт развития бюджетной системы  нашей страны показывает, что исполнение бюджета осуществлялось пятью способами: на основе приказной, петровской казначейской, банковской, смешанной и современной казначейской систем исполнения бюджета.

Рассмотрим  приказную систему исполнения бюджета  русского государства. До момента образования  единого централизованного государства  рассуждать о бюджете и казне  государства сложно. Но по мере того, как Московское княжество преобразовывалось в великорусское государство, в нем усложнялись административные задачи. При этом появлялись и утверждались новые учреждения, ликвидировались старые. Приказ-поручение, приказ-изба, палата, дворец, четверть, приказ-учреждение - вот те этапы, через которые прошла приказная система управления на Руси. Приказы стали существенным звеном государственного аппарата формирующейся монархии в России.

Величайшую  роль в процессе создания приказной  системы сыграли две реформы XV века. Существо этих реформ заключалось в выделении великокняжеской казны из состава дворцового ведомства (Дворца) в самостоятельное ведомство, а также специализации великокняжеских дьяков преимущественно по какому-то одному определенному кругу дел. Казна, являясь частью великокняжеской канцелярии, выполняла ряд общегосударственных функций. Она была центральным финансовым ведомством, государственным архивом, а также принимала участие в организации дипломатической службы, приобрела значение государственного центрального финансового ведомства. В нее стали поступать доходы преимущественно с земель, не входивших в комплекс дворцового хозяйства.

Таким образом, приказная система управления прошла несколько этапов. Первым этапом развития приказной системы была эволюция органов дворцового управления и казны государя в учреждения приказного типа: Большой Дворец и Казна. Образование внутри этих дворцовых учреждений особых ведомственных отделений, возглавляемых дьяками, которые руководили конкретными отраслями управления Большого Дворца и казны, стало вторым этапом развития приказной системы. Третьим этапом стал период утверждения приказов как приказной формы органов центрального управления с закреплением за ними официального наименования "приказ".

В связи с  тем, что приказная система с ее централизацией и бюрократизмом порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество, она пришла в упадок, и ее сменила более прогрессивная система управления – коллегиальная.

Начало преобразований положил указ Петра I от 08 декабря 1710 года о составлении ведомости государственных доходов и расходов. Предписывалось вести учет о том: сколько со всего государства поступило доходов, а также с каждой губернии; сколько потрачено порознь по губерниям и всего в государстве на армию, флоты и гарнизоны; сколько, кроме того, произведено иных расходов по губерниям и всего по стране.

В дальнейшем были предприняты более радикальные  меры и начата реформа управления государством, включая и государственные  финансы. Эпоха приказной системы  управления государством и приказной системы исполнения казны государства заканчивалась и зарождалась петровская казначейская система исполнения бюджета государства. Самым очевидным отличием этих систем было то, что петровские реформы предусматривали ведомственное ведение дел, изменение пространственного распределения дел. Например, было упразднено управление отдельными приказами нескольких территорий, были существенно изменены порядки ведения дел.

Казначейство  состояло при губернской канцелярии, а в столицу деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

При реформах Петра  Великого в стране резко увеличилось  количество налогов (дополнительно  были введены налоги на погреба, на печные трубы, на топоры и бороды), возросли их ставки, были существенно реформированы финансовые учреждения, разработаны инструкции и положения по бюджетным процедурам и исполнению бюджета. Быстрое развитие промышленности (в конце царствования Петра в стране действовали 233 завода и фабрики), строительство флота требовали огромных расходов. Значительное количество средств расходовалось на приобретение оборудования за рубежом, оплату иностранных специалистов и обучение россиян за границей. Тяжелым бременем на бюджете страны лежала Северная война. Эти и другие обстоятельства стали причиной существенных изменений в финансовой системе страны, произошедших в последующие годы развития российского государства.

Период, отделяющий правление Петра I и Екатерины II, принято считать эпохой разрушений петровских реформ и преобразований. И только Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами.

В 1763 году реформируется  Сенат, который разделяется на шесть  департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, в этот департамент входил генерал – прокурор.

В соответствии с "Положением об учреждениях для  управления губерниями" от 07 ноября 1775 года были образованы уездные казначейства. Основные принципы работы казначейств определялись данным положением, в котором говорилось следующее:

"Предметы  ведомства казначейства суть:

1. Прием и  хранение всех принадлежащих  Государственному казначейству  в уезде доходов, поступающих  в казначейство или прямо от  плательщиков, или от мест и лиц для сбора казенных, а также прием и хранение депозитов и специальных средств правительственных мест и лиц.

2. Производство  расходов и высылка сумм из  поступающих в казначейство доходов.

3. Продажа всякого  рода гербовой бумаги, гербовых  марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по питейному, табачному и другим акцизным сборам.

4. Выдача промысловых  свидетельств и промысловых билетов.

5. Счетоводство  по всем поступающим в казначейство  доходам и возложенным на них  расходов".

Подробнейшим образом были расписаны правила хранения денежной казны, предписывающие хранение ее исключительно в каменных кладовых, защищенных от огня и кражи и под замками и печатью. В кладовую нельзя было входить одному лицу, а только троим присяжным вместе. Трое присяжных обязаны были готовить собранные доходы к отправке и для сопровождения денежной казны назначать караул.