Основы планирования и прогнозирования бюджетов

Метод экспертных оценок строится на основе оценок, сделанных  и обоснованных компетентными специалистами-экспертами по своим отраслям знаний народного  хозяйства, социальной сферы, налогообложения, финансов, бюджетов и т. д. Основная идея прогнозирования на основе экспертных оценок заключается в построении рациональной процедуры интуитивно-логического мышления человека в сочетании с количественными методами оценки и обработки получаемых результатов.

Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки. Особенностями метода экспертных оценок являются, во-первых, научно обоснованная организация проведения всех этапов экспертизы, обеспечивающая наибольшую эффективность работы на каждом из этапов; во-вторых, применение количественных методов, как при организации экспертизы, так и при оценке суждений экспертов и формальной групповой обработке результатов. Наиболее часто эти методы используются при рассмотрении социально-экономических проблем, где невозможно выработать формализованную прогностическую модель.

Минусом данных методов заключается в том, что  применение этих двух методов только одновременно позволяет создать  более реальную картину при определении  того или иного прогнозируемого  показателя. Также, чем меньше экспертов, тем менее точен результат; в методе заложен субъективизм оценки эксперта (знания, умения, практика), который весьма сложно учесть; точность среднего значения результата зависит от числа экспертов.

Метод экстраполяции  предполагает составление перспективы  исходя из практики предшествующих периодов. Сущность экстраполяции заключается в изучении сложившихся в прошлом и настоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и переносе их на будущее. Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная, базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций развития объекта прогноза; при прогнозной фактическое развитие увязывается с гипотезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений влияния различных факторов в перспективе.

Среди методов  экстраполяции широкое распространение  получил метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов (МНК). В современных условиях все  большее значение стали придавать  модификациям МНК: методу экспоненциального  сглаживания с регулируемым трендом и методу адаптивного сглаживания.

Математические  методы экстраполирования сводятся к определению того, какие значения будет принимать та или иная переменная величина Х=x(t1), если известен ряд ее значений в прошлые моменты времени:

 

х1=x(t1),…….., x(tn-1) → x(tn) 

 

В узком смысле слова экстраполяция - это нахождение по ряду данных функции других ее значений, находящихся вне этого ряда. Применяется  при изучении временных рядов  и представляет собой нахождение значений функции за пределами области ее определения с использованием информации о поведении данной функции в некоторых точках, принадлежащих области ее определения.

Еще одним методом  бюджетного планирования является метод  моделирования. Моделирование предполагает конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделения его существенных характеристик или признаков. Прогнозирование экономических и социальных процессов с использованием моделей включает разработку модели, ее экспериментальный анализ, сопоставление результатов прогнозных расчетов на основе модели с фактическими данными состояния объекта или процесса, корректировку и уточнение модели. В зависимости от уровня управления экономическими и социальными процессами различают макроэкономические, межотраслевые, межрайонные, отраслевые, региональные модели и модели микроуровня (модели развития фирмы). По аспектам развития экономики выделяют модели прогнозирования воспроизводства основных фондов, трудовых ресурсов, цен и др. Существует ряд других признаков классификации моделей: временной, факторный, транспортный, производственный. В современных условиях развитию моделирования и практическому применению моделей стала придаваться особая значимость в связи с усилением роли прогнозирования и переходом к индикативному планированию.

Метод экономического анализа является неотъемлемой частью и одним из основных элементов  логики прогнозирования и планирования. Он должен осуществляться как на макроуровне, так и на мезоуровне и микроуровнях. При проведении экономического анализа следует использовать системный подход. В качестве системы рассматривается народное хозяйство (экономика) в целом и его структурные части: сферы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Анализ должен быть комплексным, т.е. всесторонним. Сущность метода экономического анализа заключается в том, что экономический процесс или явление расчленяется на составные части, и выявляются взаимосвязь и влияние этих частей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ позволяет раскрыть сущность такого процесса, определить закономерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей. Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и аналитическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения целей; оформление результатов анализа.

 

Глава 3. Применение на практике существующих методов прогнозирования развития бюджета в современных условиях (на примере Нижегородской области).

Ежегодный цикл бюджетного планирования начинается после  утверждения законодательным (представительным) органом проекта бюджета, но не позднее начала года, предшествующего прогнозируемому, и заканчивается после принятия указанным органом бюджета на очередной финансовый год.

3.1. Составление прогноза бюджета

Перспективный финансовый план разрабатывается в  рамках цикла финансового планирования и осуществляется в три этапа.

На первом этапе  разрабатываются и утверждаются сценарные условия и основные направления бюджетной, налоговой  и долговой политики.

Сценарные условия  содержат прогнозируемые на плановый период значения основных макроэкономических показателей, к числу которых рекомендуется отнести:

1. Динамику валового  регионального продукта (для субъектов  Федерации), объем промышленного  производства, оборота оптовой и  розничной торговли (преимущественно  для муниципальных образований).

2. Динамику темпов роста базовых отраслей экономики с выделением тех отраслей экономики (видов деятельности), которые имеют наибольшее социально-экономическое значение для данной территории.

3. Прогноз индекса  розничных цен, цен и тарифов  на платные услуги, цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, как федерального уровня (газ, электроэнергия, железнодорожные перевозки, теплоэнергия), так и местного уровня (локальные монополии).

4. Объемы производства  продукции (товаров, работ, услуг)  по группам подакцизных товаров и наиболее значимым отраслям экономики, в том числе с выделением показателей по малому предпринимательству и крупнейшим налогоплательщикам.

5. Среднегодовую  стоимость амортизируемого имущества,  остаточную стоимость основных  фондов, кадастровую стоимость земли.

6. Оборот розничной  торговли, платные услуги населению.

7. Численность  населения (в том числе численность  занятых в экономике, по различным  социально значимым группам).

8. Инвестиции  в основной капитал в разрезе  всех источников финансирования, в том числе за счет средств регионального (местного) бюджета, включая межбюджетные трансферты из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, направляемые на софинансирование капитальных расходов.

9. Фонд заработной  платы.

10. Величину  прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения и иных наборов товаров и услуг, применяемых для определения объемов финансирования отдельных расходных полномочий.

11. Прибыль и  убытки организаций.

12. Стандарты оплаты населением жилищно-коммунальных услуг.

13. Уровень износа  основных фондов по отдельным  отраслям экономики, включая жилищно-коммунальное  хозяйство, пассажирский транспорт.

14. Дополнительные  показатели, отражающие специфику  региона (муниципалитета).

Сценарные условия  рекомендуется разрабатывать как  минимум в двух основных вариантах (основанных на разных вариантах социально-экономического развития).

Сценарные условия  разрабатываются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), отвечающим за развитие экономики, и утверждаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципалитета).

На втором этапе  разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового  плана.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются по специальной форме, конкретный перечень показателей и степень их детализации зависят от приоритетов среднесрочного планирования территории.

Основные показатели перспективного финансового плана рекомендуется разрабатывать не менее чем в двух основных вариантах, основанных на разных вариантах прогнозов социально-экономического развития.

Варианты могут  быть основаны, в частности, на продолжении  реализации прежних приоритетов  администрации, а также на учете новых приоритетов, заложенных в программу действий администрации. Основным принципом бюджетного планирования должно стать обеспечение в среднесрочной перспективе действующих и принимаемых обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной (муниципальной) политики.

Объем бюджета  действующих обязательств не может  превышать планируемого объема доходов  и сальдо источников покрытия дефицита бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В случае невыполнения указанного условия (например, невозможности обеспечения обязательств при реализации наиболее неблагоприятного варианта прогноза социально-экономического развития) действующие обязательства подлежат сокращению.

Предельные  объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде целесообразно определять раздельно по бюджету действующих и бюджету принимаемых обязательств.

Сокращение  общего объема бюджета действующих  обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе перспективного финансового плана объемом допускается только в случае изменения (снижения) индексов-дефляторов (коэффициентов), применяемых для расчета ассигнований для исполнения действующих обязательств, и (или) в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по сокращению (отмене, прекращению действия) в плановом периоде конкретных видов действующих обязательств.

Бюджет принимаемых  обязательств распределяется в соответствии с решениями высшего исполнительного  органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по результатам рассмотрения:

• предложений  финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по распределению бюджета принимаемых  обязательств между субъектами бюджетного планирования в связи с реализацией принятых или планируемых решений высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования), например, по повышению зарплаты, введению (повышению) стандартов услуг, реализации новых приоритетов и т.п.;

• предложений  субъектов бюджетного планирования, которые рекомендуется рассматривать  на основе сопоставления результативности по заранее утвержденной процедуре  и критериям.

В рамках перспективного финансового плана осуществляется согласование всех инструментов экономической и финансовой политики в среднесрочной перспективе (см. рис. 3.1).

Рис. 3.1. Согласование инструментов экономической и финансовой политики

 

Полномочия  субъектов РФ (муниципальных образований) по регламентации процесса среднесрочного и годового финансового планирования бюджета.

 

Федеральное бюджетное  законодательство дает лишь самые общие  понятия среднесрочного планирования. Это открывает возможность, используя  заданные законом рамки, создавать  нормативную базу для более детального правового регулирования бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по следующим вопросам.

1. Детализация  целей и задач перспективного  финансового планирования с учетом  особенностей и приоритетов развития  конкретной территории. Эти особенности и приоритеты могут быть как обусловлены особенностями социально-экономического развития территории, так и политическими решениями, предусматривающими в среднесрочном периоде первоочередное развитие определенных отраслей или первоочередное решение определенных социальных проблем.

2. Определение  статуса перспективного финансового  плана. Бюджетный кодекс Российской  Федерации, упоминая о том,  что перспективный финансовый  план законодательно не утверждается, не определяет форму, процедуру  и орган, принимающий решение об утверждении этого документа. Возможны следующие варианты решения данного вопроса:

• Перспективный  финансовый план — информационный материал, прилагаемый к проекту  бюджета на очередной год (наиболее частая практика на территориях в настоящее время);

• Перспективный  финансовый план утверждается органом  исполнительной власти (практика, рекомендуемая  к внедрению);

• Перспективный  финансовый план не разрабатывается (в  перспективе по мере перехода к многолетним  бюджетам).

Применительно к моделям реализации процесса бюджетного планирования («Перспективный финансовый план + бюджет», «Перспективный финансовый план и бюджет», «многолетний бюджет») первый вариант может быть при первой и второй моделях, второй — только при второй, третий — только при третьей модели.