Основы планирования и прогнозирования бюджетов

   *   задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть связана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;

   *   степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более прозрачной;

   *   улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих расходов;

   *   инвестиционные программы становятся более ясными;

   *   все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за реализацией инвестиционной программы.

Можно выделить следующие этапы развития концепции  и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

   *   программно-целевой бюджет;

   *   система «планирование – программирование – бюджетирование»;

   *   управление по целям;

   *   планирование бюджета от нуля;

   *   бюджетное планирование, основанное на результативности;

   *   бюджетное планирование, основанное на методе начисления.

Рассмотрим  подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.

Программно-целевой  бюджет построен на базе следующих  принципов:

   *   формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;

   *   все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;

   *   данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось указывать, но в качестве элементов программ;

   *   в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую очередь – подбора адекватных количественных показателей для измерения степени достижения этих целей.

В результате внедрения  описанной выше методологии бюджетного планирования были получены следующие  результаты.

Положительный опыт внедрения методики:

   *   представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;

   *   включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;

   *   включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;

   *   подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

Отрицательные стороны метода:

   *   информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;

   *   данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;

   *   реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

Система «планирование  – программирование – бюджетирование»  – построена на базе следующих принципов:

   *   объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтернатив;

   *   предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным образом;

   *   используется иерархия программ «программы – подпрограммы – программные элементы»;

   *   необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и соответствующие им варианты финансирования;

   *   предусмотрено применение программной структуры многолетнего планирования (применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет);

   *   для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффективность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических инструментов.

Методология выставляла высокие требования к уровню квалификации персонала. Для решения этой проблемы были внесены изменения в бюджетный календарь, увеличена численность персонала, проведено обучение служащих. В результате использования метода были созданы следующие наработки:

   *   сформулированы миссии и функции министерств и ведомств;

   *   возросло качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;

   *   появился опыт использования системного анализа для сравнения различных альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений.

Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том числе специалисты  из министерств и ведомств, в которых  внедрялась система) называли следующие:

   *   несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;

   *   трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений;

   *   отсутствие доступа к документам со стороны конгрессменов;

   *   невозможность с помощью полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);

   *   существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;

   *   отсутствие механизма преодоления разногласий;

   *   организационные сложности (большая численность служащих и сложная организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходимость координации действий министерств).

Управление  по целям построено на базе следующих  принципов:

   *   повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей (для начальников министерств и ведомств) и отдельных задач (для сотрудников);

   *   необходимо было оценить социальную и экономическую эффективность федеральных программ;

   *   цели министерств должны были быть социально значимыми, количественно измеримыми, реализуемыми без дополнительных ресурсов, рассчитанными на исполнение в течение одного года;

   *   необходимо было выделить подцели, реализация которых ведет к выполнению основных целей.

Положительные стороны MBO:

   *   выработка целей;

   *   персональная ответственность за достижение целей.

Основной причиной отказа от MBO принято считать слабую связь этого метода с процессом подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей и их измерении. Предлагаемые цели нередко были не достижимыми в рамках планируемого горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.

Планирование  бюджета от нуля построено на базе следующих принципов:

   *   для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть ниже текущего уровня;

   *   каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения;

   *   при составлении бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших периодов);

   *   необходимо совместить программную структуру с организационной, указав в ней центры принятия решений;

   *   нужно было подготовить «пакеты решений» – пакеты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программ;

   *   требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с участием руководителей разного уровня;

   *   необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности.

Далее представлены выводы по результатам использования  методологии.

Положительные стороны:

− концептуально  устанавливает самую четкую и  ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

Отрицательные стороны:

− объем бумажной работы вырос в несколько раз;

− обнаружился  недостаток времени для программного планирования;

− часто отсутствовала  информация для принятия решений  в соответствии с требованиями;

− в некоторых  случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств.

Бюджетное планирование, основанное на результативности включает следующие базовые принципы:

   *  готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;

   *  проводилось совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности о их выполнении;

   *  предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества услуг населению;

   *  требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качественных показателей с планом достижения поставленных целей;

   *  проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ;

   *  составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который включены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными;

   *  мероприятия по достижению целей, которых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки управления, основанного на показателях результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.

 

 

1.3. Особенности планирования доходов  бюджетов 

Доходы бюджета  формируются за счет:

1. Налоговых  доходов

К ним относятся  доходы от федеральных налогов и  сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

2. Неналоговых  доходов

К ним относятся:

• доходы от использования  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов;

• доходы от платных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответствующих  органов власти;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

• доходы от продажи  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности и т.д. Неналоговые доходы каждого звена бюджетной системы различны. Неналоговые доходы зачисляются преимущественно в соответствующие бюджеты в полном объеме.

3. Безвозмездных  и безвозвратных перечислений  из бюджетов других уровней

К ним относятся:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы  РФ (дотация - средства, предоставляемые  бюджету другого уровня на безвозмездной  и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования)

• субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов)

• субвенции  из федерального бюджета и/или из бюджетов субъектов РФ (субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов)

• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации;

• безвозмездные  поступления от физических и юридических  лиц, международных организаций  и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.