Организационно-правовые аспекты создания внебюджетного фонда на федеральном уровне

">     Правовой  основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации первоначально  являлся Закон РСФСР от 10 октября 1991 года «об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». На его основе были приняты правовые акты, регулирующие функционирование внебюджетных фондов социального назначения. С введение в действие Бюджетного кодекса этот закон был отменен.

     В Российской Федерации к фондам социального  назначения относятся:

     1. Пенсионный фонд Российской Федерации

     2. Фонд социального страхования Российской Федерации

     3. Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования

     До 2001 года существовал также Государственный  фонд занятости населения Российской Федерации.

     Эти фонды предназначены обеспечить конституционные права граждан  Российской Федерации на получение  пенсий, социального пособия в  случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на охрану здоровья и медицинскую  помощь, защиту от безработицы и  т.п.

     Об  объемах финансовых ресурсов аккумулированных федеральными внебюджетными фондами  можно судить по данным, приведенным  в таблице:

(тыс. руб.)

 

     Общая сумма указанных фондов составила  по расходам в 2006 году 1818395 т.р., на 2007 год  утверждено 2152355 т.р. или на 18 процентов  больше. Федеральный бюджет на 2007 год по расходам утвержден в сумме 5 463 479 900,0 тыс. рублей.

     Крупнейшим  из внебюджетных фондов явялется Пенсионный фонд Российской Федерации. Его бюджет – второй по величине, после федерального бюджета. 

     1.2 Источники, порядок формирования и использования средств

     внебюджетных  фондов социального  назначения 

     Главным источником доходов внебюджетных социальных фондов является единый социальный налог, введенный в действие Налоговым  Кодексом РФ с 1 января 2001 года. Его налогоплательщиками являются две группы лиц:

     Группа 1. лица, производящие выплаты физическим лицам:

организации;

индивидуальные  предприниматели;

физические  лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями;

Группа 2. индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой.

Объектом налогообложения  для налогоплательщиков первой группы признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые налогоплательщиками  в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом  которых является выполнение работ, оказание услуг, (за исключением вознаграждений, выплачиваемых лицам, указанным  в группе 2, а также по авторским договорам

     Объектом  налогообложения для налогоплательщиков, указанных во второй группе признаются доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с  их извлечением.

     Для налогоплательщиков - членов крестьянского (фермерского) хозяйства (включая главу  крестьянского (фермерского) хозяйства) из дохода исключаются фактически произведенные  указанным хозяйством расходы, связанные  с развитием крестьянского (фермерского) хозяйства.

     Ставки  единого социального налога диффиринцированы для различных групп и категорий  налогоплательщиков.

     При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались  с большими трудностями. Одновременно с социальными были созданы и  другие внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство  Российской Федерации приняло решение  о консолидации их в бюджет, при  этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, то есть трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных и были официально утверждены законодательными актами правительства и президента Российской Федерации.

     Пенсионный  фонд Российской Федерации был создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения  в Российской Федерации и является самостоятельным финансово-кредитными учреждением.

     Фонд  социального страхования был  создан в целях обеспечения государственных  гарантий в системе социального  страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием  средств социального страхования  и является самостоятельным финансово-кредитным  учреждением. Управление Фондом социального  страхования Российской Федерации  осуществляется Правительством Российской Федерации.

     Фонд  обязательного медицинского страхования  предназначен для аккумулирования  финансовых средств и обеспечения  стабильности государственной системы  обязательного медицинского страхования. Для реализации государственной  политики в области обязательного  медицинского страхования созданы  Федеральный и территориальный  фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные  некоммерческие финансово- кредитные  учреждения.

     Государственный фонд занятости населения Российской Федерации был образован для  материальной поддержки безработных  в России.

     Важным  звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства - форма  использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых  общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной  самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

     Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники  формирования, определяются порядок  и направленность использования  денежных средств. Решение об образовании  внебюджетных фондов принимает Федеральное  собрание Российской Федерации, а также  государственные представительные органы субъектов Федерации и  местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности  государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое  назначение и решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

     Пенсионный  фонд, фонды обязательного медицинского страхования и социального страхования  населения, с одной стороны, являются финансовыми сегментами, выделенными  из бюджета для самостоятельного, более эффективного функционирования, с другой — приняли форму страховых  фондов. Фонд социального страхования  изначально был — и по форме, и  по сути — страховым фондом под  патронажем профсоюзов.

     Область перераспределения бюджетных средств  гораздо шире, чем внебюджетных фондов, рамки перераспределения которых  ограничены целевым назначением  фонда. Такая ограниченность в перераспределительной  функции этого сегмента государственных  финансов в отдельных случаях  имеет ряд преимуществ перед  бюджетной формой перераспределения  финансовых ресурсов. При выделении  во внебюджетный фонд части финансовых средств легче просматривается  соразмерность централизуемых источников и потребностей, оперативнее решаются вопросы управления данной частью финансовых ресурсов, устраняется неизбежность дефицита по этим фондам, что невозможно достигнуть в бюджетах в условиях экономического кризиса. Но условий  для экономической самостоятельности  они лишены. Поэтому государственные социальные внебюджетные фонды лишь по форме, а не по содержанию являются фондами взаимного страхования населения. И дело вовсе не в том, что плательщиками страховых взносов в подавляющей части являются работодатели, а не работники. Экономическая природа средств, зачисляемых в указанные внебюджетные фонды, есть не что иное, как часть стоимости воспроизводства рабочей силы. Порядок же уплаты взносов является формой проявления этой сущности. Ничто не мешает органам власти государства установить минимальный уровень оплаты труда (который является нижним уровнем для любого работодателя), включающий как прожиточный минимум, так и долю платежей во внебюджетные фонды, переложив обязанность вносить страховые платежи с работодателей на работников. Однако действующий порядок более прост и привычен для менталитета нашего государства и населения. В других странах страховые взносы распределены более равномерно между работниками и работодателями, а в отдельных государствах подавляющую часть взносов уплачивают работники.

     Страховая природа средств внебюджетных социальных фондов является решающей причиной выделения  их из бюджета и принципиальным отличием от целевых бюджетных фондов.

     Внебюджетные  фонды, являясь составной частью финансовой системы Российской Федерации, обладают рядом особенностей:

     запланированы органами власти и управления и имеют  строгую целевую направленность;

     денежные  средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включены в бюджет;

     формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

     страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют  налоговую природу, тарифы взносов  устанавливаются государством и  являются обязательными;

     денежные  ресурсы фонда находятся в  государственной собственности, они  не входят в состав бюджетов, а также  других фондов и не подлежат изъятию  на какие-либо цели, прямо не предусмотренные  законом;

     расходование  средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или  специально уполномоченного на то органа (Правление фонда).

     Внебюджетные  фонды создаются двумя путями. Один путь - это выделение из бюджета  определенных расходов, имеющих особо  важное значение, другой - формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, во многих странах был  создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки определенных групп населения. Другие фонды появляются в связи  с возникновением новых ранее  неизвестных расходов, которые заслуживают  особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства  законодательный орган принимает  специальное решение об образовании  данного внебюджетного фонда.

     Материальным  источником внебюджетных фондов является национальный доход.

     Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального  дохода. Основные методы мобилизации  национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов - специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.

<