Межбюджетные отношения

В 2001 г. средства Фонда компенсаций направлялись только на реализацию двух федеральных законов: «О социальной защите инвалидов» и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В последующие годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав Фонда компенсаций, ежегодно увеличивалось (см. табл. 3).

Таблица 3

Федеральные законы, на реализацию норм которых  выделяются средства Фонда компенсаций

В целях  финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий был  образован в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Он образуется из :

• субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;
• собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Фонд  софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержки приоритетных, социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ в регионах. Субсидии из этого Фонда распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов при соблюдении определенных условий.

В целях  предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных  бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов.

По замыслу  федерального правительства, первоначально  средства ФССР расходов планировалось  направить на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья  и коммунальных услуг, что позволило  бы ускорить переход к новой системе  оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения  при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Федерации  в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для  реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Однако  уже в ходе обсуждения проекта  бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Аналогичное распределение средств из ФССР было предусмотрено в федеральном  бюджете в последующие годы (см. табл. 4). Правила предоставления субсидий на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, были утверждены правительством. В 2004 г. средства ФССР в полном объеме направлялись на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов, связанных с предоставлением населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В 2005 г. объем ФССР был значительно увеличен и через него стали распространяться субсидии на социальную поддержку и разграничения полномочий между разными уровнями власти[9].

В целом  опыт использования подхода, создающего заинтересованность субнациональных  властей в осуществлении реформы  жилищно-коммунального хозяйства  и заключающегося в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы  в регионе, и объемом предоставляемой  финансовой помощи, оценивается положительно как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таблица 4

Объем средств  федерального Фонда софинансирования социальных расходов, млрд. руб.

Еще одним  каналом федеральной финансовой помощи является Федеральный фонд регионального  развития, идея создания которого впервые  была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 гг. Согласно Концепции, в рамках Фонда  регионального развития осуществляется консолидация разрозненных капитальных  расходов федерального бюджета в  регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального  развития.

Впервые образование этого фонда в  объеме 2 млрд. руб. было предусмотрено  в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. Фонд регионального развития был образован уже в объеме 3 млрд. руб. Предусматривалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Федерации. Однако направление средств Фонда регионального развития на финансирование объектов, предусмотренных в десятках таких программ, приводило к «распылению» денежных средств.

Поэтому в 2002–2004 гг. произошли изменения  принципов формирования Фонда регионального  развития: его объем был резко увеличен (см. табл. 5), а количество федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30–50 программ в предыдущие годы до шести-семи в 2002–2006 гг.

Таблица 5

Объем средств  Федерального фонда регионального  развития, млрд. руб.

Распределение средств Фонда регионального  развития долгое время не имело четких методологических обоснований. Только осенью 2003 г. была одобрена Методика распределения средств на 2004 г.

В целях  предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития субъекта РФ.

Фонд  реформирования региональных финансов был впервые предусмотрен в Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в 1999–2001 гг. В качестве источника  формирования этого фонда был  установлен кредит Международного банка  реконструкции и развития. Впервые  этот фонд в федеральном бюджете  был образован в 2002 г., и его суммарный объем в 2002–2004 гг. составил 120 млн. долл. США.

Федеральное правительство определило, что субсидии из Фонда реформирования региональных финансов ежегодно предоставлялись  не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. Направления реформирования региональных финансов включали мероприятия  по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным  долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту[11].

К началу 2004 г. процесс функционирования Фонда реформирования региональных финансов, по сравнению с другими фондами, через которые предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета, был наиболее детально урегулированным на нормативно-правовом уровне, а механизм конкурсного отбора регионов – получателей средств этой финансовой помощи, носящей «стимулирующий» характер, уже на первом этапе показал свою высокую эффективность[12].

Начиная с 2005 г. было решено увеличить количество получателей средств из него до восьми (позднее – до десяти) субъектов Федерации ежегодно, а начиная с 2006 г. предоставлять такие субсидии и муниципальным образованиям. В отличие от своего «предшественника» Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) формируется исключительно за счет собственных средств федерального бюджета. Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г.

Таким образом, сформированные фонды демонстрировали вполне устойчивый характер системы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов других уровней.

В результате десятилетнего реформирования в  России в основном завершилось создание новой системы организации бюджетно-налоговых  отношений. Начавшись с весьма примитивной  схемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, получавших для этого  дотации из федерального бюджета, система  межбюджетных отношений бурно развивается  вширь и вглубь. В дополнение к  единственному фонду финансовой поддержки регионов на федеральном  уровне создана разветвленная сеть так называемых структурных фондов – фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов.  
     Наряду с горизонтальной диверсификацией межбюджетных отношений между федерацией и её субъектами идет активное распространение принципов, на которых они основаны, вниз – в сферу бюджетных взаимодействий между субъектами федерации и муниципальными образованиями. Другими словами, происходит унификация принципов и механизмов межбюджетных отношений по всей вертикали власти, по всем уровням бюджетного устройства государства. Рассмотренная нами бюджетная реформа становится все более самодостаточной. Её цели и задачи не выходят за пределы собственно сферы межбюджетных отношений. Усложняя и совершенствуя действующие здесь технологии, эта реформа, тем не менее, почти не продвинула страну к более однородному в территориальном разрезе социальному и экономическому пространству. И это при том, что собираемость налогов повышается, все более прозрачными становятся финансовые потоки, растет число факторов, учитываемых при расчете размеров бюджетной поддержки.