Механизм бюджетного регулирования

Реализация  принципа единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую, политику государства. Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

• определение в законодательном порядке методических основ
• построения бюджетов всех уровней на базе единой правовой формы
• построения бюджетов всех уровней и использования единой бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
• определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих единый порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Единство  бюджетной системы РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное  звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в - бюджеты субъектов Федерации, а последние не входят в федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относятся:

• единство правовой базы;
• полнота учета бюджетных доходов;
• сбалансированность бюджета;
• эффективность и экономность бюджета.

Единство  правовой базы бюджетов всех уровней  предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, утверждается в форме закона (или правового акта для органов местного самоуправления) до начала следующего финансового года.

Годовой бюджет любого уровня составляется в  соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной  политики на очередной финансовый год.

Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке.

Несоблюдение  обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.

Ежегодно  в составе бюджета каждого  уровня в законодательном порядке  должны утверждаться следующие показатели:

• общий объем доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета;
• прогнозируемые доходы бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
• нормативы отчислений в бюджеты других уровней от регулирующих доходных источников;
• расходы бюджета по показателям функциональной классификации;
• капитальные расходы бюджета (бюджет развития) и текущие
• расходы бюджета (бюджет текущих расходов);
• объемы и перечень внутренних заимствований по показателям источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;
• распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;
• статьи (показатели, нормативы), определяющие особенности регулирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Сбалансированность  бюджета предполагает, что объем  предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в точном соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного бюджета запрещается.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета  все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономность использования  бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом все расходы бюджета должны покрываться общей суммой поступлений средств в бюджет (доходов и заемных средств).

Доходы  и заимствования могут быть привязаны  к определенным расходам исключительно  по целевым бюджетным фондам. Установление привязки какого-либо дохода (полностью  или частично) к определенному  расходу ежегодным законом о  бюджете не допускается.

Одновременно  для региональных и местных властей  необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое  пространство, отсутствие ограничений  на перемещение товаров, рабочей  силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

во-первых, право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы  Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

во-вторых, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

в-третьих, право органов государственной  власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

в-четвертых, недопустимость изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации  за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Обеспечивается  это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации.

Методы  бюджетного регулирования, которые используются для реализации этого принципа — это, прежде всего, четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями. Подробно они будут рассмотрены в последующих разделах курса.

Содержание  принципа равноправия, согласования интересов  и взаимной ответственности участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками, осуществляемого двумя равноправными сторонами — федеральными и региональными органами власти и управления — посредством нормативно-законодательного установления правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Все звенья бюджетной системы реально участвуют  в едином бюджетном процессе, в  равной степени ориентированном  и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов  Федерации. Целевой ориентацией  этих интересов должны быть интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор социальных услуг.

При осуществлении  бюджетной политики в России как  федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой стороны, учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной  обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов, за обеспечение  нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования должно быть формирование способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Полного соответствия налогового потенциала и  других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов  власти практически не встречается. Поэтому недостаток средств, как правило, компенсируется за счет ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования — статический срез модели бюджетного регулирования. Но бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса. И здесь используются специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

Бюджетное регулирование финансовых потоков

Рассматривая  динамические формы бюджетного регулирования, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: восходящий поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и нисходящий, обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Механизмы формирования «восходящего» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации.

Регулирование движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерации посредством  методов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи), кредитования и гарантирования.

Управление  движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную  сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства.

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Механизм  распределения средств между  бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой  задачи — вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены заданным бюджетным уровнем; с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.