Ипотечное кредитование как инструмент финансового регулирования

      Манифестом  Екатерины II от 29 октября 1768 года в России впервые был юридически закреплен выпуск бумажных денег - ассигнаций. Эмиссия бумажных денег была возложена на ассигнационные банки, созданные в Москве и Санкт-Петербурге в 1769 году. Дополнительное заимствование кредитных ресурсов на государственные нужды производилось из средств Государственного Заемного банка, который был образован в 1786 го целью организации ипотечного кредита землевладельцам, главным образом дворянству. В том же году при Заемном банке была образована Страх экспедиция - первое страховое учреждение в России. Манифест предусматривал страхование каменных домов, принимаемых в залог при осуществлении кредитных операций. Процедура оформления договора страхования сопровождалась выдачей страхового полиса, неотъемлемой частью которого являлся архитектурный план объекта залога, передаваемого обеспечение ссуды в Государственный Заемный банк.

      В конце XIX века в России уже существовала развитая система ипотечного кредитования. Она сложилась в 60-80-е годы XIX века. и включала: заемный банк Херсонской губернии, Общество взаимного земельного кредита; 10 акционерных земельных банков; 39 городских общественных банков, находившихся в ведении городских властей; государственные земельные крестьянский и Дворянский банки.

      Ипотечные банки предоставляли долгосрочные ссуды - до нескольких десятков лет  под залог недвижимости: частных  земель в сельской местности и  домов (строений) в городах. Средства для выдачи ссуд банки накапливали  главным образом за счет выпуска  и реализации ипотечных облигаций - закладных листов. Эти облигации  были обеспечены заложенным в банке  имуществом. Они продавались на фондовых биржах по определенному курсу.

      Наряду  с банками успешно функционировали  городские кредитные общества, которые  выдавали кредиты не только деньгами, но и закладными или облигациями. Принципиальная схема кредитования этими ценными бумагами сводилась  к следующему: заемщик под залог  земли или другой недвижимости получал  в банке закладную, или облигации; продавал эти ценные бумаги; погашал  ссуду; инвестор получал доход по закладным, которые, в конечном счете, предъявлялись эмитенту к оплате. Закладные листы имели государственную  гарантию и обращались на внутреннем и зарубежном фондовых рынках. Третья часть эмитированных в России ценных бумаг была приобретена иностранными инвесторами.

      В 1914 г. на долю ипотечных ценных бумаг  приходилось 5 млрд. руб. или 24% общего объема всех биржевых ценностей. Деятельность ипотечных кредитных банков способствовала развертыванию строительства жилых  домов и предприятий. К 1917 г. в  России сложился довольно развитый для  того времени вторичный рынок  ипотечных облигаций. В 1919 году в  связи с национализацией земли  и банков система ипотечного кредитования была в России ликвидирована, декретом СНК все кредитные общества, облигации  аннулированы, а владельцы заложенного  имуществ были обязаны вносить платежи Народному банку, чем был положен конец российскому рынку ипотечных облигаций.

      Традиционная  советская система жилищного  финансирования соответствовала основной концепции всей жилищной политики в  целом: централизованное распределение  бюджетных ресурсов на строительство  государственного жилья и его  бесплатное распределение между  лицами, официально признанными в  установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. До начала экономической реформы конца 80-х начала 90-х гг. в России не существовало системы ипотечного кредитования, как  оно понимается во всем мире. Кредиты  на жилье не были напрямую обеспечены залогом недвижимого имущества  вплоть до принятия закона «О Залоге»  в 1992 году; объем кредитования определялся  государством, крайне проблематичным было выселение заемщика из заложенного  жилого помещения в случае его  неплатежеспособности. На практике кредиторы  чаще всего защищали свои интересы, предоставляя кредиты, платеж по которым  осуществлялся путем ежемесячных  отчислений из зарплаты должников по месту их работы; там, где это было невозможно, подыскивались гаранты, а за неуплату банк мог наложить арест на заработную плату.

      С началом перестройки экономики в России началась банковская система приобрела более разветвленный вид, появились также коммерческие и кооперативные банки. Получила довольно широкое распространение система долгосрочного кредитования под залог строящегося жилья. Эту систему можно рассматривать как форму государственной помощи гражданам, остро нуждающимся в улучшении жилищных условий и, как правило, состоящим на учете в очереди для получения государственного жилья.

      После 1988 г. долгосрочным кредитованием жилья  для населения занимались Госбанк  СССР (кредитовал строительство индивидуальных домов в сельской местности), Жилсоцбанк СССР (кредитовал членов жилищных кооперативов) и Сберегательный банк СССР (Сбербанк), который в 1991 году был преобразован в акционерный коммерческий банк, полностью контролируемый государством.

      Функционирование  жилишно-строительных кооперативов продолжалось и в период перехода к рыночной экономике. Жилищно-строительные кооперативы  успешно выполняли свою роль, так  как явились частью единой централизованной системы финансирования жилищного  строительства. По мере развития рыночных отношений эта форма финансирования подверглась существенным изменениям и замене другими формами, в частности  ипотечным кредитованием индивидуальных заемщиков.

      Таким образом, ситуация, сложившаяся в  сфере жилищного кредитования к 1993 году накануне принятия правительством новой стратегии начала этапа  поиска коммерческими банками их собственного места в этой сфере, отличалась следующими чертами:

• узкий круг субъектов ипотечного кредитования;
• небольшие объемы выданных ипотечных кредитов;
• весьма ограниченные размеры бюджетных ресурсов, которые могли бы быть использованы на поддержку жилищного сектора. крайне неэффективное их использование;
• высокие и нестабильные темпы инфляции, которые предполагают высокий риск процентной ставки при долгосрочном кредитовании, поскольку обязательства банковской системы в основном сконцентрированы в краткосрочных пассивах;
• высокий кредитный риск, связанный с неясностью вопроса обращения взыскания на заложенное имущество;
• исключительно низкая доступность жилья, а также резко отрицательные реальные (относительно инфляции) ставки процентов депозитам, что делало для групп населения со средними доходам невозможным приобретение жилья за наличные средства, а также их накопление.

      Эти факторы и определили направление  новой политики правительства России в сфере жилищного финансирования, разработку необходимой законодательной  базы для развития долгосрочного  жилищного кредитования, а также  особенности деятельности банков по апробированию возможностей предоставления ипотечных кредитов населению на строительство приобретенного жилья. С этого момента начался четвертый  этап становления системы жилищного  ипотечного кредитования России.

      Новая концепция политики жилищного финансирования, которая была сформулирована в государственной  программе «Жилище» лета 1993 год; нашла  отражение в ряде законодательных  и нормативных документах 1993-1994 гг., заключалась в следующем:

• формирование рыночной системы долгосрочного ипотечного кредитования - использование залога как способа обеспечения возвратности кредита, создание условий для обращения взыскания на заложенное жилье; внедрение альтернативных инструментов кредитования, работающих в условиях инфляции;
• переход от субсидирования процентных ставок к системе целевой поддержки групп населения со средним и низким уровнем дохода в форме субсидий при получении кредита для оплаты первоначального взноса на строительство и приобретение жилья;
• обеспечение другим гражданам, нс имеющим необходимых сбережений и права на получение субсидий, возможности накопления средств для приобретения и строительства жилья или внесения первоначального взноса по ипотечному кредиту.

      К середине 90-х гг. становление рынка  недвижимости начинает сталкиваться с  проблемой сужения платежеспособного  спроса. Это заставляет брокерские фирмы искать варианты его расширения за счет взаимодействия с банками, что приводит к разработке и внедрению первоначально в Москве, а затем и в Петербурге в начале 1994 года так называемых «псевдоипотечных» схем кредитования с участием коммерческих банков и риэлтерских фирм. В период своего расцвета в систему кредитования были вовлечены десятки риэлтерских фирм и банков, что проявилось в снижении процентных ставок по выдаваемым кредитам.

      Несмотря  на оставшиеся проблемы, в то время  был достигнут значительный прогресс в становлении системы ипотечного кредитования.

      В августе 1993 года в России по инициативе Ипотечного акционерного банка и, Санкт-Петербургского Ипотекобанка была создана Ассоциация ипотечных банков. Она активно  участвовала в законодательном  процессе и осуществляла деятельность по обучению совместно с программой, финансируемой Агентством международного развития США и проводимой фондом «Институт экономики города» и Федеральной национальной ипотечной ассоциацией «Фэнни Мэй». Фонд «Институт экономики города» был организован в 1995 году как негосударственная некоммерческая организация, осуществляющая разработку теоретической базы ипотеки и России совместно с «Фэнни Мэй», являющейся специализированной организацией вторичного рынка ипотечных кредитов. В то же время основная доля кредитов направлялась не на приобретения жилья, а на коммерческие цели (по некоторым оценкам, доля кредитов, направленных на улучшение жилищных условий, составляла в 1995 - 1996 гг. примерно 15-20%, на коммерческие цели - 80-85%).

      Такая ситуация продолжалась до августа 1998 года. Многие банки в связи с кризисом 1998 года были вынуждены отказаться от ипотечных программ по причине либо закрытия самого банка, либо сокращения именно ипотечного кредитования. Связано это было с тем, что в тех условиях риск не возврата стал слишком высоким, а реализовать заложенное жилье было практически невозможно. На тот момент выявился ряд недостатков в развитии системы ипотечного кредитования, таких как слабое развитие и недостаточная эффективность системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, недостаток кредитных ресурсов и их высокая стоимость коммерческих банков, отсутствие вторичного рынка закладных и многие другие, при этом наиболее очевидно стало несовершенство законодательной базы.

      Учет  этих обстоятельств вызвал необходимость  создания российского Агентства  по ипотечному жилищному кредитованию. В соответствии с указом Президента РФ № 22281 от 28 декабря 1993 г. «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» и постановлением Правительства  РФ № 1010 от 26 августа 1996 г. «Об агентстве  по ипотечному жилищному кредитованию»  в сентябре 1997 года было зарегистрировано Федеральное агентство по ипотечному кредитованию. Это специализированный институт вторичного ипотечного рынка  на федеральном уровне.

      Единственным  акционером ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», представляющим интересы Российской Федерации в  Агентстве, является Мингосимущество  Российской Федерации.

      Предложения по созданию государственного органа в области ипотеки обсуждались  в российском правительстве еще  с начала 90-х годов и тому подтверждение  Указ президента Российской Федерации  от 10.06.94 г. № 1180 «О жилищных кредитах». Впервые концепция деятельности Агентства была разработана по инициативе Министерства финансов РФ и Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному  комплексу в 1995-1996 гг. Работа велась силами объединенной рабочей группы представителей государственных органов и иностранных консультантов: института экономики города США и Федеральной национальной ипотечной ассоциацией США, участие которых финансировалось в рамках программы технического содействия Агентством Международного Развития США.

      Основной  целью деятельности Агентства является создание условий для развития массового  кредитования населения на приобретение жил через механизм привлечения  долгосрочных финансовых ресурсов в  жилищную сферу.

      Основными функциями Агентства являются следующие:

      - содействие развитию ипотечного  жилищного кредитования и средством  рефинансирования (покупки) ипотечных  кредитов, выдаваемых коммерческими  банками - первоначальными кредиторами;

      - стандартизация и унификации  процедур ипотечного кредитования  с целью минимизации кредитного  риска по ипотечным кредита  и повышения надежности собственных  ценных бумаг;

      - представление интересов ипотечных  структур в Правительстве других  государственных учреждениях.

      В деятельности Агентства выделяют три  этапа работы:

      Первый  этап - выдача ипотечных кредитов индивидуальным заказчикам на покупку жилья. Сразу  после заключения договора заёмщик  становится собственником недвижимости, приобретенной за счет кредита, предоставляет  ее в залог банку-кредитору.

      Второй  этап — предоставление банкам возможности  продать квалифицированные ипотечные  кредиты по остатку ссудной задолженности. Права требования по ипотечным кредитам в этом случае переходят Агентству, функции обслуживания остаются за банками. При этом банки также оставляют  за собой кредитный риск. Если в  конечном счете, ипотечный кредит признается некачественным, банк обязан произвести обратный выкуп ипотечного кредита  у Агентства.