Государственный долг Российской Федерации

     1) середина 1980-х гг. – 1-я половина 1990-х гг.: прогрессирование внешних заимствований, не подкрепленных народнохозяйственными процессами; вступление в «долговую спираль» и кризис внешней задолженности с падением кредитного рейтинга и принятием стабилизационной программы МВФ; формирование зависимого типа развития;

     2) середина - конец 1990-х гг.: развитие кризиса внешнего долга; переориентация системы государственных заимствования на внутренний рынок и частичная интернационализация внутреннего долга с последующим кризисом внутреннего долгового рынка, сопровождавшимся резким падением суверенного кредитного рейтинга и фактическим закрытием внешнего рынка долговых обязательств для России как суверенного заемщика;

     3) 2000-е гг.: новая переориентация на рынок внешних заимствований с приоритетной коммерциализацией внешней задолженности, закончившаяся кризисом 2008–2009 гг. который привел государство к необходимости принять на себя часть внешних долговых обязательств корпоративных заемщиков (через систему антикризисных мер);

     4) возможно, что начиная с 2011 г. нам предстоит увидеть новый этап развития системы государственных заимствований: бюджетные проектировки на 2011–2013 гг. предполагают размещение существенных объемов госзаймов на внутреннем рынке в целях достижения сбалансированности бюджета; предполагаемый объем этих заимствований, наложенный на современные параметры рынка государственных ценных бумаг, говорит о том, что эти новые заимствования несут для его конъюнктуры весьма заметный дестабилизирующий потенциал.²⁰

     23 сентября 2010 года были одобрены основные направления долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 гг. Согласно документу государственная политика в области государственного долга Российской Федерации будет направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

       В 2011 – 2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке. Всего за 2011 – 2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

     Государственный долг Российской Федерации при этом увеличится с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.²¹

     На  рисунке 4 приведено планируемое  изменение объема и структуры государственного долга РФ в 2011-2013 годах.

     Рис. 4. Динамика объема и структуры государственного долга РФ

     в 2008 - 2013 годах

     Таким образом, планируется увеличить  долю государственных внутренних заимствований  в совокупном государственном долге  с 70,1% на начало 2011 года до 79,0% к 2014 году. При этом предполагается стимулировать приток «новых категорий иностранных инвесторов к участию на рынке российского рублевого суверенного долга» путем расширения инструментария данного рынка с использованием (помимо традиционных ГКО и ОФЗ) «еврооблигаций в рублях». Наряду с этим ставится задача обеспечить «более комфортный доступ инвесторов-нерезидентов на рынок рублевых облигаций» путем «обеспечения сопряженности национальной расчетной системы и международных расчетно-клиринговых систем».

     По  прогнозу объем государственных  заимствований РФ в 2011-2013 годах будет  выглядеть следующим образом (таблица 2).

     Таблица 2.

     Структура заимствований Российской Федерации  в 2011– 2013 гг., млрд. руб. (прогноз)

     В результате на период 2011–2013 гг. в области  государственных заимствований Минфин предполагает:

     1) существенный прирост задолженности;

     2) концентрацию новых заимствований  на внутреннем рынке, что существенно изменяет структуру госдолга России в пользу внутренних заимствований;

     3) использование средств, полученных  в результате новых заимствований, для балансирования дефицита федерального бюджета;

     4) обслуживание и погашение накопленного  госдолга за счет новых  заимствований. 
 

3.2. Проблемы управления  государственным  долгом РФ и  пути их решения

     В настоящее время существует ряд  проблем, связанных с управлением  государственным долгом. Во-первых, законодательная база по вопросам управления государственным и муниципальным долгом имеет следующие недостатки:

1. Неполная разработка целей государственных заимствований.
2. Недостатки в разграничении компетенций, полномочий, ответственности и порядка взаимодействия органов государственной власти.
3. Неурегулированность вопросов координации и разграничения полномочий Правительства РФ и Банка России в проведении текущей долговой политики.

     Во-вторых, несмотря на повышение уровня Суверенного  кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие устойчивого рефинансирования за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.

     При этом способность осуществлять внешние  займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа  на рынки заимствований по причинам, не зависящим от Российской Федерации (политическая ситуация в мире, кризисные явления в мировой экономике), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики России, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.

     Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга ограничены также и стоимостными условиями этих заимствований.²²

     К другим существенным недостаткам, связанным  со структурой государственного внешнего долга, относятся:

• исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
• сохранение высокого удельного веса внешнего долга в форме задолженности перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, препятствующее проведению структуризации государственного долга;
• ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
• неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
• неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.

     В то же время наметилась тенденция  к выравниванию условий привлечения  займов на внутреннем и внешних рынках, как по стоимости привлечения, так  и по срокам, что создает благоприятные условия для значительного снижения рисков, связанных с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга.²³

     Однако  существенным препятствием для развития рынка внутренних заимствований в настоящее время являются высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, то есть вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода в течении длительного времени. Оборачиваемость выпусков, находящихся в их портфелях, крайне низка, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка.

     Одним из вариантов поведения политики в отношении крупных участников является установление лимита на долю выпуска государственных облигаций в портфеле одного инвестора – Сбербанка России, иных кредитных организаций, а в будущем и к негосударственным пенсионным фондам, чей потенциальный спрос на ГКО-ОФЗ предположительно будет возрастать темпами, превышающими рост рынка.

     Административные  меры способны изменить ситуацию на относительно короткий срок, однако при этом неизбежно  снижение объема привлеченных займов и рост аукционной доходности. Кроме  того, ограничение инвестиций Сбербанка на рынке ГКО-ОФЗ вынудит его вкладывать средства населения в активы с более высоким уровнем риска.

     Поэтому основные усилия регулирующих органов  должны быть направлены на создание равных конкурентных условий.

     Развитие  системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает на поступление на рынок внутреннего долг большего объема длинных средств консервативных инвесторов, которые, как правило, держат бумагу до погашения, тем самым снижая ликвидность отдельных выпусков. Они ориентируются на купон, индексируемый исходя из динамики каких-либо базовых показателей. Для таких инвесторов предполагается выпуск новых типов государственных ценных бумаг – облигаций с переменным купоном.

     С точки зрения денежно-кредитной  политики это будет способствовать приведению процентных ставок, формирующихся на других сегментах рынка, в соответствии с инфляционным прогнозом монетарных властей.

     В будущем необходимо упростить механизм выхода розничных инвесторов на рынок  государственного долга, прежде всего, за счет создания системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги через национальную систему сбережений. Подобная система прямых заимствований, когда между заемщиком (государством) и кредитором отсутствуют промежуточные звенья, как свидетельствует международный опыт, может представлять значительный интерес для населения, и, кроме того, создаст конкурентную среду на рынке вкладов населения.

     Увеличению  интереса инвесторов к рынку государственного долга должно способствовать достаточное  число индикативных выпусков с большим объемом в обращении.

     Это, прежде всего, эмиссия ОФЗ со сроками  погашения 1, 3, 5, 10, 12 и 15 лет, что позволит создать ориентир процентных ставок для корпоративного сегмента финансового  рынка и заимствований субъектов  РФ. По отдельным длинным выпускам предполагается возможность их обмена на новые выпуски государственных ценных бумаг, в том числе с более длительным сроком погашения, что будет способствовать постоянному подержанию ликвидности индикативных выпусков.

     Вопрос  регулирования действий нерезидентов на рынке государственных ценных бумаг заслуживает особого внимания. Увеличение вложений иностранных участников в ГКО-ОФЗ, а также резкое снижение интереса к репатриации собственных средств через валютные аукционы свидетельствует о готовности нерезидентов расширить присутствие на рынке государственных облигаций.

     В условиях высоких цен на нефть  и связанного с этим притока в  страну иностранной валюты преждевременно полностью либерализовать внутренний рынок государственных ценных бумаг с целью открытия доступа на него иностранных инвесторов, так как это может нарушить стабильность финансовой системы.²⁴