Федеральное казначейство: задачи и функции

     Подводя итоги 2010 г. было отмечено, что по доходам федеральный бюджет был исполнен на сумму 8,303 трлн. руб., по расходам – на 10,115 трлн. руб. Дефицит бюджета прошлого года – 4,1%. Это столько, сколько и предполагалось с учётом более благоприятной конъюнктуры, связанной с ценами на нефть и более высокими доходами.

     Стоит жёсткая задача – уйти в 2015 г. от дефицита бюджета. По предварительным оценкам предполагается, что цена нефти в 2015 г. составит около 90 дол. за баррель. Это выше, чем в кризисные годы. В 2009 г. среднегодовая цена нефти была 61,1 дол., в прошлом году – 78,2 дол. за баррель.

     В июле 2008 г. цена нефти была 139 дол. за баррель, а уже в декабре 2008 г. упала до 32 дол. за баррель. Это означает, что риски доходов от экспортной деятельности очень высоки для бюджета. Всегда надо иметь запас прочности для выполнения всех социальных обязательств государства и других программ, которые обеспечивают жизнедеятельность страны, поэтому нужно будет снижать дефицит.

     Большую часть расходов составляют в настоящий момент социальные расходы. Они индексируются своевременно с учётом инфляции, чтобы обеспечить сохранение в реальном выражении заработной платы, пенсий, пособий.

     Такая же индексация, как правило, касается таких, например, статей, как продовольствие, обеспечение которым осуществляется в больницах.

     Сейчас  работа идёт в штатном режиме, запас  прочности у бюджета даже с учётом указанного дефицита – хороший. Но надо учитывать, что в благоприятный период в ближайшие три года нужно постепенно сократить дефицит, чтобы оставаться настолько же уверенными в выполнении всех обязательств и позднее. В ближайшие годы предстоит сложная работа по сохранению такой сбалансированности.

     Ещё один вывод из кризисного периода  – это в целом неплохая работа бюджетной системы, которая смогла минимизировать последствия кризиса. В кризисные годы не снизились реальные доходы населения, из бюджета получили поддержку ключевые отрасли экономики – от сельского хозяйства до крупных промышленных предприятий. Были выделены дополнительные деньги малому бизнесу. Были поддержаны банки, как правило, через кредитные рычаги. Банковская система сейчас заработала, стала увеличивать кредитование экономики.

     В целом приняты своевременные  меры, но пока Россия существенно отстаёт от других стран в части эффективности в таких же ситуациях. Речь идёт об эффективности работы институтов – прежде всего институтов власти, институтов рынка, сложившейся практики применения законодательства. Это не позволяет до конца эффективно довести наши решения до исполнения. Идут сбои в системе управления, идут сбои в доведении решений, чёткости их исполнения. Существенно на этом этапе мешают бюрократия, коррупция.

     Работа  самих институтов является очень  важной и ещё пока до конца не решённой проблемой. Федеральное Казначейство является одним из тех органов, который формирует новые институты. К таким институтам, в том числе, относятся гласность и открытость. Казначейство, обеспечивая выполнение публичных обязательств, своевременно вывешивает на сайтах всю информацию, повышая тем самым открытость и гласность деятельности Правительства. Например, общероссийский сайт государственных закупок. Он администрируется Федеральным казначейством. Это – один из важнейших институтов, который создан за последние годы. С того момента, когда каждое министерство вывешивает данные о том, что оно хочет купить, как и по каким ценам, как сложился тендер, – с этого момента начинается общественный контроль за государственными расходами. Минфин России приветствует все общественные организации, добровольных экспертов, которые анализируют эти тендеры, независимо от целей, с которыми они это делают. В любом случае такая работа указанных организаций и экспертов заставляет критически оценивать свои действия многие министерства и ведомства.

     Это – один из ведущих институтов открытости и гласности, создаваемый в нашей стране, с помощью которого налаживается диалог, создаётся обратная связь, формируется общественное движение.

     Надо  будет реализовывать и другие части государственной программы  эффективности бюджетных расходов, которая уже утверждена, она определяет задачи развития всей финансовой системы, в том числе среднесрочные задачи, в выполнении которых должно будет принять участие и Федеральное казначейство. Будет продолжаться реформа системы бюджетных платежей. Надо будет добиться проведения всех государственных платёжных операций через единый счет Федерального казначейства в Банке России, переведя многочисленные банковские счета бюджетов в учётную систему Казначейства.

     Вся эта работа будет проходить в  плановом порядке до 2017 г., когда счетов вне Казначейства уже не останется и будет один единый счёт Казначейства в ЦБ. Произойдёт минимизация количества участников национальной платёжной системы, увеличится скорость обращения денежных потоков, снизится стоимость государственных платёжных операций. В результате Центральный банк должен будет закрыть свои центры, которые обслуживают бюджеты субъектов.

     Предположительно, около 20 тыс. сотрудников Центробанка  можно будет сократить. Казначейство даже с учётом запланированного 20-процентного сокращения возьмёт эту работу на себя. К этому сокращению надо будет прибавить сокращение численности ЦБ, чтобы получить общую экономию только от реформы системы бюджетных платежей. Такую эффективность не показывает ни одно министерство и ведомство.

     Формируется ещё одна система, повышающая эффективность госрасходов – АСУ ГФ, автоматизированная система управления государственными финансами. Она позволит анализировать финансовые потоки, вычислять эффективность расходов, исходя из полученных результатов. Сегодня работа идёт в системе доведения платежей, но поставлена задача – увидеть результат и сопоставить с расходами на его достижение. Это будет ещё одна маленькая революция, ведь сейчас часто выясняется, что министерства и ведомства неправильно спланировали, объект оказался дороже, цены оказались выше. А теперь можно будет это увидеть, создав систему анализа эффективности государственных расходов, применив новые методики анализа расходов. Можно будет более оперативно разрабатывать рекомендации по повышению эффективности.

     Эффективность бюджетных расходов пока ещё низка. Эффективность начинается с планирования, с вопроса о том, должно ли вообще государство эти расходы осуществлять.

     Сегодня неэффективность госрасходов начинается с попыток иногда подменять частный сектор, поскольку инвестиционный фонд ещё недостаточен, инфляция ещё высокая. Поэтому отечественным предприятиям надо создать сопоставимые конкурентные условия с зарубежными партнёрами – значит, им нужно помочь, просубсидировать бизнес. Например, есть программа развития сельского хозяйства. Половина её – это субсидии на уменьшение процентной ставки по кредиту. Половина средств уходит на субсидирование, просто на борьбу с инфляцией. То же самое при поддержке промышленности: там как минимум треть расходов связана не с НИОКР, а с субсидированием процентных ставок. Получается, что сначала не удерживается инфляция, а потом часть бюджета наполняется расходами по борьбе с ней же. Этот замкнутый круг должен быть разорван.

     Поэтому сначала нужно убедиться в  адекватности планируемых госрасходов, чётко разграничить полномочия.

     Каждый  должен отвечать за своё. Например, не очень хорошо выполняется работа по созданию инфраструктуры или поддержке науки, зато более чем на триллион рублей идут субсидии субъектам РФ по выполнению их функций. Это ещё один пример неправильного распределения расходов.

     Из-за этого нарушается ответственность  за результат между государством и бизнесом, между федеральным уровнем и субъектами Федерации. Планирование – один из ключевых моментов повышения эффективности.

     Когда средства спустили, вступает в силу Закон № 94-ФЗ. С ним трудно, потому что всё делается по тендеру, всё хорошо, только цены почему-то высокие. Например, цены на поддержку дорожной сети в России составляют от 27 до 55 дол. на 1 км, а в Финляндии, северной стране с очень похожим на российский климатом, – 9,5 дол. Росфиннадзор проверяет и выясняет, что тендеры проведены правильно, цена определена по закону, не могут ни к чему придраться. Но ведь проблема очевидна – значит, медленно меняются системы администрирования такого рода тендеров, такого рода расходов. Очевидные, бросающиеся в глаза вещи не исправляются своевременно.

     Следующий этап, когда всё вроде бы хорошо было сделано, – обнаруживается нецелевое использование или просто хищение. Вступает в работу Счётная палата – это уже последняя стадия анализа всех процессов, когда уже нужно за руку хватать. Но если изначально всё было неверно спланировано, то вообще-то и хватать некого, ведь всё по плану сделано, тендеры хорошо проведены. Поэтому повышение эффективности является ключевой задачей работы бюджетной системы.

     Проводимые  на протяжении многих лет реформы в бюджетной сфере есть реакция на запросы общества в части повышения качества общественных услуг.

     Продолжением  процесса реформирования на новом этапе стала Программа Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов, в которой речь идет о коренной реорганизации системы государственного управления, о переводе деятельности органов исполнительной власти на программно-целевые принципы.

     Сегодня в системе государственного управления очень сильная инерция, и многие задачи будут решаться с большим трудом. Это касается структурной или функциональной эффективности. Но именно сейчас необходимо приложить максимальные усилия для создания условий по повышению «операционной» эффективности деятельности ППО, для того, чтобы отработать необходимый инструментарий для реализации в будущем госпрограмм, и внедрить отвечающую новым требованиям систему государственного финансового контроля. В числе первоочередных задач – реализация всех положений Закона № 83-ФЗ, регулирующего вопросы оказания услуг государственными учреждениями; увязка бюджетных ассигнований с государственными заданиями на оказание услуг.

     Второй  важный вопрос в Программе Правительства  по повышению эффективности бюджетных расходов – создание интегрированной системы (среды) управления государственными финансами. Программно-целевое планирование предполагает «увязку» бюджетных расходов с заявляемыми и достигнутыми целями. Сегодня данные системы управления ресурсами было бы невозможно интегрировать с показателями объема оказываемых услуг.

     Вопрос  увязки бюджетной информации с информацией учреждений становится очень актуальным. Не имея точной и достоверной информации о соответствии представленных к оплате счетов обязательствам, заключенным от имени ППО, невозможно принимать обоснованные решения по управлению государственными финансами.

     2.2 Основные задачи Федерального Казначейства на среднесрочный период

     Основной задачей Федерального казначейства в соответствии с ориентирами, установленными Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, остается постоянное повышение качества выполняемых государственных функций через максимальную автоматизацию процессов, применение самых передовых технологий, упрощение административных и технических процедур.

     Являясь платежной, учетной, контрольной и  информационной системой в сфере  финансовой деятельности публично-правовых образований, Казначейство России в 2010 г. обслуживало более 23 тыс. бюджетов, более 62 тыс. счетов в банке, более 201 тыс. организаций-клиентов; осуществляло более 40 млн. платежных операций в месяц. Казначейством России учтено 15 трлн. руб. доходов и 17 трлн. — расходов. Благодаря размещению средств федерального бюджета с ЕКС на банковские депозиты дополнительно получено 4,9 млрд. руб. доходов.

     В основу деятельности Казначейства России в 2010 г. была положена Стратегическая карта развития на среднесрочную перспективу, одобренная расширенным заседанием коллегии Федерального казначейства в 2010 г.

     Из 21 мероприятия по реализации намеченных стратегических задач, запланированного на 2010 г., выполненными можно считать 18. Три мероприятия выполнены частично. В их числе разработка и утверждение административных регламентов, разработка нормативных правовых актов по обслуживанию государственных внебюджетных фондов, правовое регулирование представления информации по международным стандартам статистики государственных финансов.

     На  некоторых из выполненных мероприятий  следует остановиться особо.

     Минэкономразвития России и Казначейством России был создан и введён в промышленную эксплуатацию с 1 января текущего года Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ (www.zakupki.gov.ru).

     В настоящее время этот информационный ресурс - крупнейшая государственная информационная система, построенная на портальных ВЕБ-технологиях. Сайт объединяет в одно целое ранее разрозненные, построенные по различным правилам, аналогичные сайты каждого публично-правового образования. В конце прошлого года эта работа находилась на особом контроле Минфина России, Правительства Российской Федерации и Контрольного управления Президента Российской Федерации.

     К компетенции Казначейства России было отнесено обеспечение функционирования сайта и выдача сертификатов ключей электронно-цифровых подписей (ЭЦП). К настоящему времени ФК обеспечило процедуру аккредитации более 200 тыс. организаций и выдало бесплатно свыше 500 тыс. сертификатов ключей ЭЦП.