Доходы государственного бюджета

Неналоговые формы мобилизации  финансовых ресурсов имеют характерные  черты, отличающие их от налоговых поступлений:

• порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основах;
• не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;
• большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа;
• нет жесткого планирования; на практике оно осуществляется, исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве.
• в группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет различные основания. Всех их объединяет тот факт, что они не являются налогами.

Неналоговые доходы являются платежами, которые классифицируются по характеру их поступления в  бюджет и включают в себя возмездные операции от прямого предоставления государством разных видов услуг  и продажи товаров, а также  некоторые безвозмездные платежи  в виде штрафов или иных санкций  за нарушение законодательства, конфискации  и все добровольные невозвратные текущие поступления из негосударственных источников.

Итак, к неналоговым доходам - по законодательству Российской Федерации  относятся:

- доходы от использования  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности; 

- доходы от продажи  или иного возмездного отчуждения  имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности; 

- доходы от платных  услуг, оказываемых соответствующими  органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно  федеральных органов исполнительной  власти, органов исполнительной  власти субъектов РФ, органов  местного самоуправления;

- средства, полученные в  результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной  ответственности, и иные суммы  принудительного изъятия; 

- доходы в виде финансовой  помощи и бюджетных ссуд, полученных  от бюджетов других уровней  бюджетной системы РФ;

а также иные неналоговые  доходы. Это следует из ст. 51 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Нужно отметить, что в  различных нормативных документах приводится не только разный состав, но и разные группировки неналоговых  доходов. Так, например, в соответствии с Бюджетным кодексом финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней  относилась к группе неналоговых  доходов, в то время как в редакции ФЗ “О бюджетной классификации” от 06.05.2003 года помощь бюджетам других уровней  относится к самостоятельному разделу  «безвозмездные перечисления»³.

Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов. Например, порядок перечисления средств, получаемых в порядке приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательством Российской Федерации о приватизации, а взимание отдельных санкций — Гражданским и Уголовным кодексами Российской Федерации. Неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе. У них не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы.

Как правило, большинство  неналоговых доходов зачисляются  в соответствующие бюджеты в  полном объеме и являются их собственными доходами. За федеральным бюджетом закреплены доходы от внешнеэкономической  деятельности, доходы от реализации государственных  запасов и резервов и прибыль  Банка России по нормативам, установленным  федеральными законами.

В структуре неналоговых  доходов федерального бюджета Российской Федерации наибольшую долю составляют доходы от внешнеэкономической деятельности, а вторыми по значению являются доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности.

Резервом роста неналоговых  доходов является увеличение доходов  от имущества, находящегося в собственности  государства, в частности, в виде дивидендов по акциям, от сдачи в  аренду объектов недвижимости.

2.2. Повышение эффективности неналоговых доходов бюджета РФ

Управление неналоговыми доходами является составной частью управления совокупными доходами государства, имеющего по аналогии с корпоративными финансами такие функциональные элементы, как организация, планирование, регулирование, контроль. По сравнению  с организацией управления налогами хуже обстоят дела с управлением  неналоговыми доходами. Они либо планируются  методом "от достигнутого", либо не планируются вообще. В то же время  в мировой практике данный вид  доходов четко планируется и  жестко контролируется. Например, доходы от сдачи имущества в аренду планируются  либо автоматическим методом (в плановый год заносятся данные из отчета прошлого периода), либо осуществляется так называемое пообъектное планирование.

Автоматический метод  используется, если договоры аренды заключены  более чем на 3 года и не предполагается их пересмотр. Пообъектное планирование - более сложная процедура. Комитет  по имуществу каждого муниципалитета составляет карту недвижимости, в  которой районы раскрашены разным цветом в зависимости от категории стоимости  аренды (как правило, стоимость аренды помещения зависит от расположения). Затем вводятся поправочные коэффициенты (качество помещения, ремонт, подъезд  автотранспорта и т.д.), которые увеличивают  или уменьшают стоимость аренды. При планировании доходов от сдачи  имущества в аренду чиновник и  контролирующие органы ориентируются  на данные карты. Сначала определяют потенциально свободные помещения, которые могут быть сданы в  аренду, и на основе карты рассчитывают минимальную стоимость арендной платы 1 м² площади и всего помещения. Затем определяют, сколько времени помещение будет находиться в аренде. На основании всех этих данных рассчитывают плановые поступления от аренды. При заключении договора на аренду помещения чиновники также проводят тендер, как и при покупке товаров, работ, услуг, т.е. поручают поиск клиентов нескольким риэлтерским фирмам, тем более, что платить за услуги придется арендатору.

В России государству принадлежат  приблизительно 50 тыс. юридических  лиц (предприятий, организаций, учреждений), представляют их около 40% экономики. Из них свыше 35 тыс. юридических лиц  находятся практически на полном бюджетном финансировании (школы, больницы, вузы, научно-исследовательские институты, федеральные казенные предприятия  оборонного значения). По состоянию  на 1 января 2006 г. в России насчитывается 5 тыс. федеральных государственных  унитарных предприятий и 36,5 тыс. федеральных государственных учреждений. В собственности Российской Федерации  находятся акции 2 тыс. акционерных  обществ. В отношении 419 акционерных  обществ применяется специальное  право на участие Российской Федерации  в их управлении ("золотая акция")⁴.

Результаты функционирования государственных предприятий показали их экономическую неэффективность. По данным Счетной платы Российской Федерации, ежегодно в результате неэффективного использования государственной  собственности государство недополучает от унитарных предприятий до 100 млрд руб. Кроме того, приватизационные процессы в России дали отрицательный результат  в 20 млрд дол..

Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации указывалось на то, что  до сих пор неизвестны подлинные  объемы государственного сектора и  инвентаризация государственного имущества  не завершена. Указывалось также  на то, что необходимо "четко и  максимально быстро определиться с  имуществом, которое следует оставить в государственной собственности". Это, безусловно, должно стать главным  направлением в управлении неналоговыми доходами - инвентаризация имущества, в частности идентификация унитарных  предприятий, определение их количества, установление их ведомственной принадлежности и функционального предназначения (сохранение в неизменном виде для выполнения государственных функций, преобразование в казенные предприятия, акционерные общества, ликвидация и др.).

Кроме того, следует определить состав имущества, необходимого в качестве экономической базы для выполнения соответствующими органами власти полномочий, и установить порядок его формирования. Такое имущество должно находиться только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции  которого отнесено, и не может быть отчуждено ни в результате приватизации или банкротства, ни в результате исполнительного производства.

После определения оптимального количества унитарных предприятий  можно осуществлять преобразование оставшихся в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

Другим направлением повышения  эффективности неналоговых доходов  в России видится управление собственностью, а не избавление от нее. Однако на правительственном  уровне поставлена и постепенно реализуется  задача из 8,8 тыс. федеральных государственных  унитарных предприятий реорганизовать, ликвидировать или приватизировать 5-6 тыс. Результаты работы Правительственной  комиссии по проведению административной реформы показали наличие на настоящий  момент более 6 тыс. федеральных государственных  учреждений, излишних для выполнения функций федеральных органов  исполнительной власти. Наряду с передачей  их в ведение органов исполнительной власти субъектов РФ (посредством  безвозмездной передачи имущества  в установленном порядке), а также  преобразованием в иные формы  некоммерческих организаций, одним  из способов оптимизации сети федеральных  государственных учреждений является их приватизация⁵.

В 2005 г. были приняты решения  об условиях приватизации 741 предприятия, из которых 39 реализуются на торгах как имущественные комплексы  и 702 преобразовываются в открытые акционерные общества. Российским фондом федерального имущества объявлены  продажи пакетов акций (долей) 927 хозяйственных обществ. Завершена  приватизация 539 обществ. Эффективность  проведения продаж (отношение количества состоявшихся и объявленных продаж) была достаточно высокой - 56,2%. По объявленным 273 продажам подведение итогов состоится  в 2006 г. Анализ отраслевой структуры  состоявшихся продаж 2005 г. показывает, что в основном предпочитали акции  предприятий агропромышленного  комплекса (17,9% общего числа приватизированных  объектов), машиностроения (11,1%), оборонно-промышленного  комплекса (10,4%), кредитных организаций (10,2%) и предприятий непроизводственной сферы (9,8%).

Вместе с тем после  проведения инвентаризации имущества  нужно рассматривать и варианты выкупа в государственную собственность  некоторых предприятий. Только лишь распродажей государственной собственности  вопросы эффективного управления ею не решить. На сегодняшний день практически  не задействованными выступают такие  формы управления имуществом, как  аренда, трастовое доверительное  управление, вклады в уставные капиталы акционерных обществ, выпуск акций  под конкретный проект, лизинг. Продавать  имущество можно и нужно в  крайних случаях, когда его никак  невозможно эффективно использовать. Государственный сектор может быть большим, как в Швеции, Франции  и других европейских странах, или  относительно маленьким, как в Японии, но он обязан быть сильным и эффективным.

Другой важной сегодня  проблемой выступает отсутствие эффективной координации в действиях  ответственных ведомств между собой, со своими территориальными органами, а также с федеральными органами исполнительной власти, на которые  возложены координация и регулирование  деятельности в соответствующих  отраслях (сферах управления) по всем вопросам идентификации унитарных предприятий, что отрицательно влияет на обеспечение поступлений в федеральный бюджет платежей из прибыли этих предприятий. Такими структурами являются Федеральная налоговая служба России (ведущая единый государственный реестр юридических лиц), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральная служба государственной статистики (составляет единый государственный регистр предприятий и организаций)⁶. Так, по состоянию на 1 января 2003 г., количество федеральных государственных унитарных предприятий, по данным трех учитывающих ведомств, колеблется от 9 801 до 15 564 единиц.

Одним из эффективных методов  управления государственным имуществом, как показывает мировой опыт, является передача в концессию. Основное его  отличие от аренды в том, что концессионеру  передается право осуществления  деятельности или предоставления услуг, отнесенных к функциям государства  или местного самоуправления. И уже  для обеспечения такой деятельности передается государственное или  муниципальное имущество. Механизм концессии позволяет привлекать в общественный сектор частные инвестиции и необходимую собственность. Что  же касается приобретения или создания нового имущества, обеспечивающего  государственные функции, то для  этого должны быть серьезные экономические  причины и определенные источники  финансирования. Возмездное приобретение или создание имущества должно корреспондироваться  с федеральной адресной инвестиционной программой и расходной частью федерального бюджета.

В целях совершенствования  механизмов приватизации 4 октября 2005 г. принято постановление Правительства "О внесении изменений в положение  об организации продажи находящихся  государственной или муниципальной  собственности акций открытых акционерных  обществ на специализированном аукционе", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 г. N 585. 26 декабря 2005 г. принято постановление Правительства "Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества".

Политика управления государственной (муниципальной) собственностью должна строиться на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства. В качестве основных в этом направлении Правительство РФ определяет следующие задачи: