Бюджетные заимствования, государственный и муниципальный долг

       Необходимо  добавить, что в результате привлечения  займов и кредитов у государства  возникают долговые обязательства. Этот факт отрицать нельзя, но очевидным  является и то, что государство делает заимствования не для того, чтобы наращивать свой долг, а для получения дополнительных финансовых средств. Формирование же и увеличение государственного долга является неприятным, но неизбежным следствием достижения первоначальной цели - получения дополнительных источников финансирования общественных потребностей.

       Хотелось  бы отметить, что государственный  долг можно классифицировать по ряду признаков. Обычно в качестве таковых  используют следующие: экономический  признак (набор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак .

       В зависимости от слагаемых компонентов  государственный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг - это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

       Согласно  существующим уровням власти (классификация  по типу заемщика) государственный  долг делится на государственный  долг Российской Федерации, государственный  долг субъектов Российской федерации и муниципальный долг.

       Государственный долг может существовать в следующих  формах: кредитные соглашения и договора; государственные и муниципальные  займы; договора и соглашения о получении  бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий; соглашения и договора о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

       По  срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тридцатью годами (согласно статьям 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), а для муниципальных образований - десятью (статья 100 Бюджетного кодекса РФ).

       В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований  государственный долг может быть внутренним и внешним. В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса РФ в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

       По  признаку держателя ценных бумаг  внутренние государственные займы  делятся на размещаемые только среди  населения, только среди юридических  лиц и универсальные.

       В зависимости от формы выплаты  дохода внутренние государственные  займы делятся на процентные займы, выигрышные займы, процентно-выигрышные займы, беспроигрышные займы и беспроцентные (целевые) займы.

       По  методу размещения внутренние государственные  займы бывают добровольные, размещенные  по подписке и принудительные.

1.2. Классификация государственного долга России

       Существует  несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.

       Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий.

       Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.

       Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

       Согласно  действующему законодательству, следует  выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

       Хроническая дефицитность государственного и местных  бюджетов и высокий государственный  долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

       Согласно  Бюджетному кодексу РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

       С формальной точки зрения внешними займами  называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно.  

2. Управление  государственным долгом

2.1. Способы  управления государственным долгом 

       Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий  государства по выплате доходов  кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

       Выплата доходов по займам и их погашение  обычно производятся за счет бюджетных  средств. Могут также использоваться методы реструктуризации и рефинансирования государственного долга. Для достижения эффективности государственного кредита используют также такие меры управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Они предназначены для ослабления долгового бремени на государственный бюджет.

       Рефинансирование - выпуск новых займов с целью привлечения финансовых ресурсов для погашения имеющейся задолженности.

       Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа - внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

       Рефинансирование  активно применяется при выплате  процентов и погашений по внешней  части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация  страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

       Реструктуризация - это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

       Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств - с 5 до 10%.

       Еще возможен обмен основной части облигаций  на облигации другого выпуска, покрывающих  не всю сумму долга, но имеющих  высокую обеспеченность, а также  досрочный выкуп облигаций у  кредиторов со скидкой.

       Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция - уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

       Возможно  совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных  займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.

       Унификация  государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа «Пятилетка - в четыре года» на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства.

       В исключительных случаях правительство  может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.

       Отсрочка  погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

       В 1957 г. в нашей стране было принято  решение о прекращении выпуска  займов, распределяемых среди населения  по подписке, и об отсрочке погашения ранее выпущенных займов на 20 лет. Фактической причиной такого мероприятия явилась тупиковая ситуация в области госкредита, вызванная непопулярностью среди населения так называемых массовых займов, размещавшихся по подписке. Правительство сознавало, что от такой практики надо отказаться, но не могло рассчитывать на получение новых кредитов для рефинансирования государственного долга. Пришлось пойти на отсрочку погашения займов.